I. Ideas preliminares:
En los últimos años, ha hecho un especial eco en la opinión pública la noción de “dieta parlamentaria”, y ello a raíz de la polémica, con connotaciones ciertamente negativas, de los elevados montos que alcanza la dieta y asignaciones de los parlamentarios en Chile.
Las siguientes reflexiones buscan conciliar, sobre la base de la historia del establecimiento de esta figura y su posterior evolución, el sentido que tiene actualmente, en conexión con los principios de probidad y transparencia, dar respuesta a las demandas ciudadanas de mayor aceptación a su regulación, con vistas, todo ello, a mejorar la calidad e independencia del rol parlamentario mediante la igualación tanto de las prerrogativas como especialmente de los deberes parlamentarios.
De este modo, partiremos de la premisa consistente en que la existencia de la remuneración de los cargos con representación popular, ha permitido que tengan cabida en las Cámaras quienes de otra manera no podrían ser congresales. Asimismo, parece justo que se compense en forma adecuada el esfuerzo y dedicación, considerando especialmente la imposibilidad en que se encuentra el parlamentario, por incompatibilidad legal y aun práctica, de obtener otras formas de ingreso y de aprovechar otras fuentes de recursos que frecuentemente debe abandonar o que no puede buscar el ciudadano que detenta una representación electiva.
Si bien tales funciones históricamente fueron gratuitas, ello en la actualidad no es posible, pues no siempre llegarían al parlamento las personas que, por su capacidad y virtudes, estén mejor dotadas para desempeñar funciones de representación, y las que puedan ser preferidas por el electorado.
Por consiguiente, hemos de entender que la llamada ‘dieta parlamentaria’ es la remuneración de que gozan los Diputados y Senadores en el ejercicio de sus funciones, debiendo entender ésta, como los recursos necesarios con que ha de contar el parlamentario, sin que éstos puedan estar basados en un factor económico de carácter privado.
II. Antecedentes. Carta de 1925:
El texto de 1833 nada decía al respecto. Sin embargo, durante su vigencia se dictaron leyes para autorizar el pago de viáticos según la distancia que los parlamentarios debían recorrer para trasladarse al lugar de asiento del Congreso. En 1888, mediante reforma constitucional, ratificada en 1892, se establece, junto con un régimen estricto de incompatibilidades, que los cargos de diputados y senadores serán gratuitos.
Con la reforma de 1925 se recoge el principio de la remuneración de la función parlamentaria. Es así como entre las materias propias de ley se regula dicho aspecto.
En efecto, la Constitución de 1925 establecía, en una disposición novedosa a aquella época, que constituían materias de ley las remuneraciones de que gozarían los diputados y senadores. Así, en el texto del artículo 44 Número 6 establecía que: “Solo en virtud de una ley se puede… 6º. Fijar la remuneración de que gozarán los Diputados y Senadores. Durante un período legislativo no podrá modificarse la remuneración sino para que produzca efectos en el período siguiente”.
Como se señaló anteriormente, en su momento esto constituyó un cambio importante dado que bajo la vigencia de la Carta de 1833 regía la gratuidad de las funciones legislativas. Si bien su original establecimiento fue determinante en la crisis de 1924, ésta respondía más bien a la actuación inconstitucional de los parlamentarios de la época, antes que a un rechazo a la idea de retribución de la función parlamentaria. Su establecimiento expreso en la Carta de 1925 es muestra de esta última afirmación. Cabe anotar, en todo caso, que el texto de la Carta citada establecía en su oración final que la remuneración (dieta) legislativa no podría ser “modificada”, es decir, aumentada o disminuida, sino para producir efectos “en el período siguiente”.
Por su parte, y a objeto de evitar que los parlamentarios elegidos para el primer período luego de iniciada la vigencia de la Carta de 1925 regularan por sí mismos su remuneración o dieta, el Constituyente estableció en el artículo 8º transitorio, con claridad, el monto mensual en que consistiría la dieta de los parlamentarios, precisando en su inciso segundo que de dicha suma se deduciría mensualmente la cantidad de cincuenta pesos por cada sesión de Cámara o de Comisión, que no se celebrare o que se levantare por inasistencia del Diputado o Senador, salvo el caso en que funcionaren dos o más Comisiones al mismo tiempo y que hubiere concurrido el parlamentario a una de ellas.
Asimismo, los diputados y senadores tenían otros beneficios de carácter pecuniario, tales como: franqueo postal, telegráfico y radiotelegráfico; pase libre en la Empresa de los Ferrocarriles del Estado; en la Línea Aérea Nacional, y en la Empresa Marítima del Estado sólo en rutas nacionales.
Sin perjuicio de lo anterior, esta figura de la modificación de la dieta para el período inmediatamente siguiente se vio frustrada por el peso de la práctica inconstitucional que hallaba su fundamento en la desvalorización del valor adquisitivo de la moneda.
En efecto, se optó por el mecanismo de dictarse y aprobarse leyes en virtud de las cuales se entregaba a los parlamentarios ciertas cantidades de dinero bajo una serie de “conceptos”, entre ellos “gastos de representación” y “secretaría”.
Para evitar este nuevo mecanismo que era del todo inconstitucional, se dictó la Ley Nº 16250 de 21 de Abril de 1965 que vino a establecer que la Dieta correspondía al sueldo base de un Ministro de la Corte Suprema, el cual se reajustaría automáticamente según se reajustaran los sueldos de los Ministros de dicho tribunal.
III. Tratamiento en la Carta de 1980:
El texto de la Constitución de 1980 innova en esta materia, pues a objeto de evitar todos los problemas que se presentaron durante la vigencia de la Constitución de 1925 y que habían tenido gran repercusión en la opinión pública al entregar a una ley la determinación de la remuneración de los congresales, optó derechamente por establecer a nivel constitucional que ella será igual a la remuneración de un Ministro de Estado, incluidas todas las asignaciones que a éste correspondan, expresando de paso que tal remuneración tiene el carácter de “única”, de forma tal que no podrán percibir ninguna otra remuneración por ningún otro concepto.
Así, apreciando el texto positivo, la propia Carta primitiva de 1980 determina cuál será el monto de la dieta, la cual será equivalente -en términos precisos- a “la remuneración de un Ministro de Estado, incluidas todas las asignaciones que a éste corresponda”. Lo anterior significa por un lado que la materia será de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, y por otro, que a los parlamentarios sólo les cabrá la alternativa de disminuir el gasto o aprobar la proposición del Ejecutivo.
Esta disposición resultó de una modificación hecha por el Consejo de Estado a la propuesta originaria realizada por la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución que, en su artículo 65, establecía una situación sustancialmente diferente en cuanto a que tanto los Diputados y Senadores percibirían una “dieta equivalente a la remuneración de un Ministro de la Corte Suprema y, además, una asignación para gastos de representación ascendente al cincuenta por ciento de la misma”.
En definitiva, la Junta de Gobierno prefirió seguir la sugerencia del Consejo de Estado y relacionar la dieta parlamentaria a la remuneración de un Ministro de Estado, pero con el agregado de que en dicha remuneración irán incluidas todas las asignaciones que a estos correspondan; tal agregación no puede sino encontrar fundamento en que se habría efectuado a fin de compensar aquellas sumas de dinero que percibían los parlamentarios por otros conceptos durante la vigencia de la Carta de 1925.
El actual artículo 62 de la Constitución Política señala:
“Los diputados y senadores percibirán como única renta una dieta equivalente a la remuneración de un Ministro de Estado incluidas todas las asignaciones que a éstos correspondan”.-
Cabe precisar, además, que en el marco constitucional actual, la dieta parlamentaria se vincula a la calidad de diputado o senador, y no precisamente al desempeño del cargo, con lo cual se abandona la fórmula de orden legal dada bajo la vigencia de la Carta de 1925, en que se rebajaba de la remuneración del parlamentario una determinada suma por concepto de inasistencias a las sesiones de Cámara o de Comisión.
IV. Planteamiento crítico:
En este punto, cabe señalar que para el adecuado desempeño de la función parlamentaria, la Constitución Política establece las prerrogativas, que pueden conceptualizarse como un privilegio jurídico establecido a favor de los parlamentarios. Es dentro de estas prerrogativas que hayamos la dieta, junto con la inviolabilidad y el fuero.
Establecido por la Carta Fundamental en el artículo 62 que los diputados y senadores percibirán como única renta una dieta equivalente a la remuneración de un Ministro de Estado, incluidas todas las asignaciones que a éstos correspondan, fluyen de allí dos ideas que resultan de toda lógica. En primer término, que al asimilar la dieta de un parlamentario a la remuneración de un ministro de Estado, han de entenderse excluidas cualesquiera otras fuentes de ingresos; y en segundo término, en cuanto a su fundamento, por el cual ha de buscarse la independencia del parlamentario en el ejercicio de sus funciones.
Es así pues, que el sentido correcto que ha de tenerse de la dieta parlamentaria es la de establecer un límite claro y preciso que no es posible exorbitar a través de interpretaciones que traspasen dicha regulación normativa, considerando además que la remuneración del parlamentario ha de fijarse bajo criterios de racionalidad y prudencia cautelados por los principios de transparencia y probidad que tienen -hoy día- un clarísimo reconocimiento constitucional.
En estos términos, y sujetándonos al texto dado por la Constitución actualmente vigente y considerando cualquier futura reforma, es que debemos restablecer el verdadero sentido que debe tener la dieta parlamentaria en cuanto a prerrogativa. Para ello hemos de atenernos al sentido original de su establecimiento positivo a nivel constitucional, con miras a replantear el camino trazado a partir del año 1990 para la función parlamentaria, a modo de recuperar su cuestionada legitimidad.
Apreciados los fundamentos de la preceptiva constitucional de 1980, una de las líneas fundamentales de su establecimiento era la de erradicar las prácticas políticas que durante la vigencia de la Carta de 1925 tuvieron como efecto el corroer la institucionalidad parlamentaria.
Así las cosas, merece una nota crítica la falta de razonabilidad existente en la fijación actual de la dieta parlamentaria en vistas de que no se responde a un estándar de control riguroso sobre su establecimiento, pues dada previamente por la Constitución, a ella se suman las asignaciones que se fijan por las respectivas Cámaras, esto es la Cámara de Diputados y el Senado, en conformidad a sus propios Reglamentos y la ley Orgánica del Congreso Nacional en los artículos 66 y siguientes, que se refieren al consejo resolutivo de asignaciones parlamentarias y del comité de auditoria parlamentaria.
En definitiva, el sustento dado por la idea original de procurar ingresos que significaran un medio de vida suficiente para garantizar la independencia en el desempeño de la función parlamentaria se desvirtuó, al ignorarse el verdadero sentido de la norma señalada del texto constitucional, tanto bajo la vigencia de la Carta de 1925 como la de 1980, toda vez que mediante las actualizaciones discrecionales y anticipadas -en el primer caso- y el establecimiento de asignaciones basadas en “conceptos” que vienen a adicionar la idea primigenia -en el segundo- se abrió una vía que eludió el sentido “único” que tiene la dieta como remuneración del parlamentario en el artículo 62 del texto constitucional actualmente vigente.
Con estas prácticas y la actual regulación legislativa se ha deslegitimado la dieta parlamentaria como prerrogativa, lo cual ha redundado en una seria afectación de la institucionalidad democrática en Chile y de la legitimidad misma del Congreso como órgano integrante del Estado de Derecho Constitucional (Concepción, 29 abril 2015)