Derecho de propiedad (Artículo N°78)
El artículo 78 de la Propuesta de Nueva Constitución consagra el derecho de propiedad de toda persona, natural o jurídica en todas sus especies y sobre toda clase de bienes, salvo los bienes comunes e inapropiables. Además, le entregaba al legislador la facultad para determinar el modo de adquirir la propiedad, contenido y límites y establecía la prohibición de privar a una persona de su propiedad, sino en virtud de una ley que autorice su expropiación. Posteriormente, el artículo consagraba las garantías del expropiado referidas al pago, las causales, reclamo y procedimientos.
Definiciones generales (formuladas a partir del proceso constituyente)
Derecho de propiedad: Corresponde a un derecho real, por excelencia, que confiere al titular las más amplias facultades sobre la cosa de que se trata. En el artículo 582 del Código Civil se define de la siguiente forma: “El dominio (que también se llama propiedad) es el derecho real en una cosa corporal. Para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra la ley o contra derecho ajeno”.
Bienes inapropiables: Son aquellos bienes que -atendida su clasificación en base al dominio- no son susceptibles de propiedad. Además, la organización de la sociedad ha impuesto siempre la necesidad de que ciertos bienes, por su naturaleza susceptibles de apropiación, no queden entregados al dominio de particulares, sino que han de pertenecer a toda la comunidad para la satisfacción de necesidades generales, tales como caminos, calles, etc.
Función social y ecológica de la propiedad: El Tribunal Constitucional ha señalado que la función social de la propiedad significa que esta tiene un valor individual y social, por lo que está al servicio de la persona y de la comunidad o de la sociedad. Agrega, además, que el dominio además de conferir derechos impone deberes y responsabilidades a sus titulares, es decir, estos buscan armonizar los intereses del dueño con la sociedad. la función ecológica de la propiedad corresponde al límite que como sociedad debe fijarse para evitar que el uso y goce privado de una cierta propiedad genere un impacto negativo a la naturaleza, permitiendo asegurar así los intereses colectivos de las generaciones presentes y futuras3.
Expropiación: Corresponde a un acto de Derecho Público, mediante el cual la Administración, o un particular subrogado en sus derechos, adquiere la propiedad de un bien ajeno, mediante la indemnización correspondiente4 . En términos simples, consiste en la adquisición por parte de una organización pública o Estado, de un bien anteriormente considerado de propiedad privada.
Justo precio del bien expropiado: La definición de “justo precio” suscitó controversias entre los expertos. Mientras un grupo señala que responde al precio de mercado (lo que responde a su vez al concepto de justa compensación en Estados Unidos o Francia), otros señalan que existen situaciones en las que el justo precio no tiene nada que ver con las condiciones del mercado. Se ha argumentado que el cambio respecto a la legislación vigente vendría a introducir una fórmula que dada su amplitud dé pie para que con ello se tomen en cuenta al momento de pagar el bien consideraciones distintas al precio de mercado, haciendo prevalecer el interés del Estado por sobre el interés del expropiado, lo que es rechazado por un amplio sector.
Artículo 78.
1. Toda persona, natural o jurídica, tiene derecho de propiedad en todas sus especies y sobre toda clase de bienes, salvo aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todas las personas y los que la Constitución o la ley declaren inapropiables.
2. Corresponderá a la ley determinar el modo de adquirir la propiedad, su contenido, límites y deberes, conforme con su función social y ecológica.
3. Ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino en virtud de una ley que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o interés general declarado por el legislador.
4. La propietaria o el propietario siempre tiene derecho a que se le indemnice por el justo precio del bien expropiado.
5. El pago deberá efectuarse de forma previa a la toma de posesión material del bien expropiado y la persona expropiada siempre podrá reclamar de la legalidad del acto expropiatorio, así como del monto y de la modalidad de pago ante los tribunales que determine la ley.
6. Cualquiera sea la causa invocada para llevar a cabo la expropiación, siempre debe estar debidamente fundada.
El artículo 78 de la Propuesta de Nueva Constitución consagraba el tradicional derecho de propiedad. La regulación del presente derecho no es una novedad en el ordenamiento constitucional chileno, toda vez que ha sido un derecho tradicionalmente regulado en las Constituciones Políticas de la República, incluyendo la vigente. A mayor abundamiento, la Carta Fundamental regula el “derecho a la propiedad” en su artículo 19 N°23, el que señala:
23º.- La libertad para adquirir el dominio de toda clase de bienes, excepto aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres o que deban pertenecer a la Nación toda y la ley lo declare así. Lo anterior es sin perjuicio de lo prescrito en otros preceptos de esta Constitución. Una ley de quórum calificado y cuando así lo exija el interés nacional puede establecer limitaciones o requisitos para la adquisición del dominio de algunos bienes;”
Por su parte, se regula el “derecho de propiedad” -en forma separada- en el artículo 19 N°24 bajo el siguiente tenor:
24º.- El derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales.
Sólo la ley puede establecer el modo de adquirir la propiedad, de usar, gozar y disponer de ella y las limitaciones y obligaciones que deriven de su función social. Esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental.
Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio, sino en virtud de ley general o especial que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o de interés nacional, calificada por el legislador. El expropiado podrá reclamar de la legalidad del acto expropiatorio ante los tribunales ordinarios y tendrá siempre derecho a indemnización por el daño patrimonial efectivamente causado, la que se fijará de común acuerdo o en sentencia dictada conforme a derecho por dichos tribunales.
A falta de acuerdo, la indemnización deberá ser pagada en dinero efectivo al contado. La toma de posesión material del bien expropiado tendrá lugar previo pago del total de la indemnización, la que, a falta de acuerdo, será determinada provisionalmente por peritos en la forma que señale la ley. En caso de reclamo acerca de la procedencia de la expropiación, el juez podrá, con el mérito de los antecedentes que se invoquen, decretar la suspensión de la toma de posesión. (…)
Luego, la norma agrega los estatutos de la minería y de aguas, los que serán analizados en su oportunidad. Así, la Constitución distingue entre el derecho a la propiedad o la libertad para adquirir bienes y el derecho de propiedad mismo, referido a la protección de la propiedad ya constituida. Respecto a este último, se consagra un derecho amplio, que permite la propiedad sobre cualquier clase de bienes corporales e incorporales, pero también un derecho que tiene limitaciones, como el reconocimiento de la función social de la propiedad y sus componentes. Además, se garantiza a toda persona que no será privado de su propiedad o de los atributos o facultades esenciales del dominio sino en virtud de una ley expropiatoria con determinados requisitos y con un procedimiento que respete determinadas garantías señaladas en el propio artículo.
El derecho de propiedad corresponde a un derecho real por excelencia, que confiere al titular las más amplias facultades sobre la cosa de que se trata. En el artículo 582 del Código Civil se define de la siguiente forma: “El dominio (que también se llama propiedad) es el derecho real en una cosa corporal. Para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra la ley o contra derecho ajeno”. Este derecho corresponde a uno de los derechos más antiguos en la historia universal y uno de los principales pilares en la teoría constitucional, dada la libertad e independencia personal y política que asegura a su titular. Al ser un derecho con tal relevancia, el propio Tribunal Constitucional señala que la Constitución de 1980 robusteció el derecho de propiedad y le otorgó una amplia protección. Así lo demuestra, por ejemplo, la limitación a los elementos que constituyen la función social de la propiedad y la regulación de la expropiación.
De esta forma, también se ha señalado que la regulación constitucional del derecho de propiedad en la Carta Fundamental vigente, pretende abarcar concienzudamente cada aspecto del derecho de propiedad, expandiendo su concepto desde la noción clásica de dominio privado hacia otras formas, incluida toda relación contractual, lo que ha sustraído estas definiciones del debate democrático que representa la función legislativa.
En cuanto al ámbito internacional, este derecho ha sido reconocido en la Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo 17, el que señala que “1. Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente; 2. Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad”. Pese a dicha inicial consagración, la doctrina de derecho internacional de los derechos humanos ha señalado que el establecimiento del derecho de propiedad privada como un derecho humano ha sido un aspecto polémico y resistido en los tratados internacionales sobre derechos humanos. En este sentido, el derecho a la propiedad privada no se encuentra consagrado en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966), para terminar consagrándose de forma mínima en el artículo 21 de la Convención Americana. Dicha disposición señala lo siguiente:
1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.
3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley.
Incluso, al momento de ratificar la Convención Americana sobre Derechos Humanos (octubre de 1990), la República de Chile realizó una reserva, precisamente, sobre la aplicación del artículo 21 de la Convención por los órganos que componen el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, es decir, tanto la Comisión Interamericana como la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Dicha reserva tenía que ver con que dichos organismos no podrán pronunciarse acerca de las razones de utilidad pública o de interés social que se hayan tenido en consideración al privar de sus bienes a una persona . Finalmente, el derecho de propiedad es reconocido en más de 166 países según el Comparador de Constituciones de la Biblioteca del Congreso Nacional.
El artículo 78 de la Propuesta de Nueva Constitucional comienza señalando que“Toda persona, natural o jurídica, tiene derecho de propiedad en todas sus especies y sobre toda clase de bienes, salvo aquellos que la naturaleza ha hecho comunes a todas las personas y los que la Constitución o la ley declaren inapropiables”. El presente inciso consagra el objeto del derecho de propiedad, el que incluye la propiedad en sus diversas especies, por tanto, se permite el reconocimiento de las distintas formas de propiedad: pública, privada, colectiva, entre otras, y su eventual desarrollo por parte del legislador. Al mismo tiempo aspira a ser coherente con las distintas formas de propiedad y tenencia de tierras que se reconozcan con los pueblos originarios. Por su parte, la disposición protege la propiedad sobre toda clase de bienes. No existe duda respecto a la extensión de la propiedad respecto de las cosas corporales, sin embargo, respecto a los incorporales la situación es más compleja. Su inclusión dentro del articulado de la Constitución de 1980, sin ningún tipo de limitación, extiende la protección constitucional hacia toda una serie de beneficios o derechos que no tienen sentido patrimonial en sentido estricto, lo que se replicaría en la disposición de la Propuesta, que es incluso más amplia que la vigente.
Las excepciones a dicha cláusula general, corresponden a los bienes comunes y los que la Constitución o la ley declaren inapropiables. A nivel legal, los bienes comunes son aquellas cosas que la naturaleza ha hecho comunes a todos los hombres, como la alta mar, no son susceptibles de dominio, y ninguna nación, corporación o individuo tiene derecho de apropiárselas (artículo 585 del Código Civil). Por su parte, los bienes inapropiables, son aquellos bienes que -atendida su clasificación en base al dominio- no son susceptibles de propiedad. Además, la organización de la sociedad ha impuesto siempre la necesidad de que ciertos bienes, por su naturaleza susceptibles de apropiación, no queden entregados al dominio de particulares, sino que han de pertenecer a toda la comunidad para la satisfacción de necesidades generales, tales como caminos, calles, etc.
Enseguida, en su inciso segundo, la disposición en comento consagra la garantía de la reserva legal en materia de propiedad. Así, señala expresamente:“Corresponderá a la ley determinar el modo de adquirir la propiedad, su contenido, límites y deberes, conforme con su función social y ecológica”. De esta forma sólo la ley determinará cómo se adquiere la propiedad, cuál es su contenido y cuáles son los deberes que emanan de ella en conformidad con su función social y ecológica. La garantía de reserva legal representa un importante avance en esta materia, dado que busca evitar que la determinación de algunas de estas dimensiones queden en manos de la administración, reduciendo el ámbito de discrecionalidad e indeterminación del derecho. Sin embargo, se ha criticado que el legislador tenga las potestades para regular el contenido del derecho, lo que en una situación extrema, podría significar que no existe una verdadera garantía constitucional sobre el derecho de propiedad, al menos en sus aspectos básicos. En la misma línea, se destaca la eliminación de las facultades del dominio consagradas a nivel constitucional, lo que no fue bien mirado por algunos sectores políticos.
El artículo en análisis también menciona la función social y ecológica de la propiedad, la que servirá como criterio orientador al momento de fijar los límites y deberes en el ejercicio del derecho. El Tribunal Constitucional ha señalado que la función social de la propiedad significa que esta tiene un valor individual y social, por lo que está al servicio de la persona y de la comunidad o de la sociedad. Agrega, además, que el dominio además de conferir derechos impone deberes y responsabilidades a sus titulares, es decir, estos buscan armonizar los intereses del dueño con la sociedad. Es importante destacar que la Propuesta de Nueva Constitución elimina la delimitación de la función social que efectúa la Constitución Vigente, por tanto, ya no se mencionan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental. En consecuencia, la regulación deja abierto el contenido de dicha función social de la propiedad, en lugar de especificarlo en causales concretas. La razón para ello es evitar debates como los que se han dado al alero de la Constitución vigente: i) si el listado de causales es taxativo o no, de forma tal que no sería posible establecer limitaciones fundadas en otras, o ii) si la limitación en discusión se relaciona o no con una de estas causales.
Por su parte, la función ecológica de la propiedad corresponde al límite que como sociedad debe fijarse para evitar que el uso y goce privado de una cierta propiedad genere un impacto negativo a la naturaleza, permitiendo asegurar así́ los intereses colectivos de las generaciones presentes y futuras6 . Lo anterior va en línea con el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos. Esta función es una consecuencia del abandono de las concepciones antropocentristas que desconocen algo tan elemental como la interdependencia con el entorno para la supervivencia como especie.
En tercer lugar, la norma consagra el estatuto expropiatorio o aquellas garantías que permean dicho procedimiento. La Propuesta de Nueva Constitución no quiso mantener el nivel de detalle que existe en la actualidad respecto a la regulación de la expropiación, que además es excepcional en términos comparados. Así, comienza señalando que ninguna persona puede ser privada de su propiedad, sino en virtud de una ley que autorice la expropiación por causa de utilidad pública o interés general declarado por el legislador. La expropiación corresponde a un acto de Derecho Público, mediante el cual la Administración, o un particular subrogado en sus derechos, adquiere la propiedad de un bien ajeno, mediante la indemnización correspondiente7.En términos simples, consiste en la adquisición por parte de una organización pública o Estado, de un bien anteriormente considerado de propiedad privada.
Casi sin excepción, los sistemas constitucionales comparados abordan las posibilidades de expropiar al titular del derecho de propiedad, siempre con causa en la utilidad pública o interés general y con una adecuada indemnización. La norma es imprescindible para el desarrollo de la sociedad y la necesidad de uso de espacios, crecimientos de las ciudades, requerimientos estratégicos, de seguridad u otros, con motivos definidos por ley y con una indemnización que repare el perjuicio sufrido por el particular. A diferencia de la Constitución vigente, que establece que “Nadie puede, en caso alguno, ser privado de su propiedad, del bien sobre que recae o de alguno de los atributos o facultades esenciales del dominio”, en la Propuesta no se establece cuándo se entiende que una persona se encuentra privada de la propiedad. La duda surge a partir de si sería necesario que se afecten todos los atributos del dominio o si sólo se requiere la afectación de algunos.
Las expropiaciones más frecuentes por causa de utilidad pública o interés general refieren a razones de seguridad, salubridad y ornato público, defensa nacional, economía social (como regulación de precios, restricciones en el fomento de la industria minera, restricciones en el uso de aguas, restricciones relativas al régimen de agricultura, entre otros).
El inciso cuarto, continúa señalando que la propietaria o el propietario siempre tiene derecho a que se le indemnice por el justo precio del bien expropiado. La definición de “justo precio” suscitó controversias entre los expertos. Mientras un grupo señala que responde al precio de mercado (lo que responde a su vez al concepto de justa compensación en Estados Unidos o Francia y al criterio jurisprudencial chileno referido a la lesión enorme en la compraventa o permuta de bienes raíces), otros señalan que existen situaciones en las que el justo precio no tiene nada que ver con las condiciones del mercado. Se ha argumentado que el cambio respecto a la legislación vigente vendría a introducir una fórmula que dada su amplitud dé pie para que con ello se tomen en cuenta al momento de pagar el bien consideraciones distintas al precio de mercado, haciendo prevalecer el interés del Estado por sobre el interés del expropiado, lo que es rechazado por un amplio sector.
Luego, la disposición continúa señalando las garantías y el procedimiento expropiatorio: “El pago deberá efectuarse de forma previa a la toma de posesión material del bien expropiado y la persona expropiada siempre podrá reclamar de la legalidad del acto expropiatorio, así como del monto y de la modalidad de pago ante los tribunales que determine la ley”. La norma mantiene que el pago deberá efectuarse previamente a la toma de posesión material del bien expropiado, sin embargo no señala que debe efectuarse el pago total de dicha indemnización, lo que ha sido objeto de críticas. Es importante destacar que también se elimina el criterio de fijación de la indemnización referido al daño patrimonial efectivamente causado, lo que se traduce en una desmejorada garantía para el expropiado. Además se elimina la garantía del pago efectivo al contado contenido en la Carta Fundamental vigente. En último término, si bien la Propuesta contempla la posibilidad de reclamar en sede judicial tanto de la legalidad del acto expropiatorio como del monto y modalidad del pago, no es menos cierto que se suprime la facultad del juez para decretar la suspensión de la toma de posesión, con el mérito de los antecedentes que se invoquen, en caso de reclamo acerca de la procedencia de la expropiación, como se encuentra garantizado en la actualidad. Todo lo anterior, sin embargo, no obsta a su regulación por vía legal.
Finalmente, el inciso sexto culmina la norma señalando que cualquiera sea la causa invocada para llevar a cabo la expropiación, siempre debe estar debidamente fundada. Por tanto, si bien la Propuesta señala las causales por las cuales se podrá expropiar, de todas formas deberá fundamentarse, permitiendo que el expropiado se entere de las razones que llevaron a tomar dicha decisión.
1. Hernández, Á. F. et al. (2019) “Justicia Ambiental y Climática”, Revista de Derecho Ambiental de la ONG FIMA.
2.García, Oviedo, Carlos, Derecho Administrativo, sexta edición, Editorial I.S.A. Pizarro, Madrid, España año 1957, página 443.
3.Jaime Gajardo Falcón “El derecho de propiedad privada en la Nueva Constitución”. Disponible en: https://derechoshumanos.udp.cl/cms/wp-content/uploads/2021/07/Contexto_CDH-minuta_elderechodepropiedad.pdf Fecha de consulta: 18 de septiembre de 2022.
4.Hernández, Á. F. et al. (2019) “Justicia Ambiental y Climática”, Revista de Derecho Ambiental de la ONG FIMA.
5.García, Oviedo, Carlos, Derecho Administrativo, sexta edición, Editorial I.S.A. Pizarro, Madrid, España año 1957, página 443.