El TC acogió el requerimiento de inaplicabilidad que impugnó el artículo 418 del Código Procesal Penal, relativo al régimen del recurso de apelación en contra de la sentencia definitiva del juicio de desafuero.
La gestión pendiente invocada incide en el proceso de desafuero seguido en contra del Diputado Jorge Sabag Villalobos por los delitos de fraude al fisco y, en subsidio, negociación incompatible, seguido ante la Corte de Apelaciones de Concepción.
La requirente sostenía que denegada la solicitud de desafuero en su contra, tanto el Ministerio Público como el Consejo de Defensa del Estado interpusieron recursos de apelación al amparo del precepto impugnado, los cuales fueron concedidos, estimando que, de aplicarse la norma cuestionada en la resolución del asunto pendiente, se vulnerarían sus garantías constitucionales, específicamente, la de igualdad ante la ley, la del racional y justo procedimiento e investigación y la del contenido esencial de ellas, además del estatuto del fuero parlamentario contenido el artículo 61 de la Constitución Política, que permite apelar sólo de la sentencia que concede el desafuero, mas no de aquella que lo deniega.
En primer término, la sentencia del TC precisa que el conflicto constitucional que debe resolver radica en establecer si el precepto legal impugnado, al extender el recurso de apelación previsto en el artículo 61 de la Constitución, también a la resolución que niega lugar a la formación de causa en contra del aforado, contravino, o no, el texto del inciso segundo del citado artículo 61 de la Constitución, o bien, si su aplicación en la gestión invocada vulnera, o no, algún derecho de los que la Constitución asegura al diputado Sabag en los numerales 3°, inciso sexto, 2° y 26° de su artículo 19.
Luego, y en torno a la institución del fuero parlamentario, el fallo señala –citando a Jorge Hunneus– que ya en el siglo XIX ella estaba establecida “con la mira de evitar que, por medio de acusaciones, persecuciones o arrestos infundados, pudiera impedirse a los Diputados y Senadores el libre ejercicio de sus funciones”… y para impedir “que se intentaran medios indebidos, tales como acusaciones calumniosas u otros análogos, para evitar que las Cámaras pudieran funcionar…”. En ese sentido, el antecedente del actual antejuicio de desafuero puede remontarse a la Constitución de 1823, conforme a la cual “en las acusaciones y causas criminales juzga a los Senadores la Suprema Corte de Justicia, declarando previamente la Cámara Nacional haber lugar a la formación de causa por consulta del Senado” (artículo 39, N° 26).
Ahora bien, en cuanto al artículo 418 del Código Procesal Penal, enfrentado al texto constitucional, tiene presente desde luego la Magistratura Constitucional que ésta es la primera ocasión en que se ejercerá, por el titular del sistema de solución de conflictos constitucionales previsto en la Carta Fundamental, el control de la constitucionalidad del precepto legal cuestionado; pues, represivamente, no se han resuelto en el fondo cuestiones de inaplicabilidad planteadas a su respecto después de su entrada en vigor, ni, cuando fue oportuno hacerlo preventivamente, fue sometido al control obligatorio previsto en el N° 1° del artículo 93 de la Carta Fundamental, para las leyes aludidas en el artículo 77 de la Carta Suprema. No existen, en consecuencia, precedentes constitucionales que debamos tener en cuenta.
Luego, la sentencia expone que el Ministerio Público sostuvo en estos autos que aun si se estima que el inciso segundo del artículo 61 de la Constitución asegura únicamente el recurso de apelación a favor del aforado, ello no impide que la ley establezca igual recurso a favor de quien solicita el desafuero, tal como lo ha hecho el artículo 418 del Código Procesal Penal, por lo cual éste no está en pugna con la Constitución. Y que en el mismo sentido, el Consejo de Defensa del Estado sostuvo que la aludida norma constitucional sólo fija el marco regulatorio mínimo y ha establecido la garantía de un recurso en una determinada hipótesis, pero ello no puede entenderse en el sentido de impedir al legislador que, en uso de sus atribuciones, decida ampliar los casos en que dicho recurso es procedente.
Alegación esta última que el fallo desestima, por contradictoria con la anterior, pues es forzoso concluir que el texto del inciso segundo del artículo 61 de la Constitución concede el derecho de apelar para ante la Corte Suprema, tanto de la resolución que concede como de la que rechaza el desafuero de un parlamentario, no es tolerable sostener, al mismo tiempo, lo contrario; esto es, que si bien la norma en cuestión establece, efectivamente, que la resolución que puede apelarse es la que declara haber lugar a la formación de causa, dicho mandato constitucional no impide que una simple ley pueda ampliar su contenido normativo y establecer que también puede apelarse la resolución que desecha el desafuero, ampliación que se ha verificado a través del artículo 418 del Código Procesal Penal.
Según lo cual, prosigue el TC haciendo presente que las modificaciones introducidas al artículo 61 (58) de la Carta Fundamental, por la Ley de Reforma Constitucional N° 20.050, tuvieron el propósito de adecuar su texto a la reforma procesal penal.
En suma, aduce el fallo que, no habiendo mediado una modificación constitucional destinada precisamente al efecto, el artículo 418 del Código Procesal Penal no pudo encuadrarse válidamente en el actual ordenamiento constitucional, no obstante la bondad que puedan exhibir los motivos que se invocan para su incorporación a la legislación.
Así, el TC concluye que el denominado fuero parlamentario es una antigua institución de derecho público, característica del régimen democrático representativo, de naturaleza especial y excepcional, destinada a asegurar la instalación y el funcionamiento regular y continuo de las cámaras o asambleas representativas, así como la genuina correlación interna de las fuerzas políticas representadas en ellas según el resultado de la última elección, por la vía de garantizar que sus integrantes no serán impedidos de asumir sus funciones o de asistir a sus sesiones, debido a suspensiones apoyadas en acusaciones sin fundamento grave y acreditado.
Conforme a ello, también, el artículo 61 de la Constitución es una norma especial, que establece excepciones a otras normas constitucionales, por lo que debe ser interpretada restrictivamente, y, asimismo, que es una norma de atribución de competencias, pues en su inciso segundo atribuye directamente a la Corte Suprema competencia para conocer de la apelación de la resolución del Tribunal de Alzada respectivo que autoriza la acusación de un parlamentario, atribución que no puede extenderse a otras resoluciones del aludido Tribunal de Alzada.
Con lo cual, y no abrigando dudas el TC de que, cuando el inciso segundo del artículo 61 de la Carta Fundamental establece, literalmente, “(D)e esta resolución podrá apelarse para antela Corte Suprema”, alude, y sólo podría aludir, a la única resolución que el precepto constitucional menciona, esto es, a la que “autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a la formación de causa”, resta únicamente hacer lugar al requerimiento: tal como, finalmente, sentenció en esta causa la Magistratura Constitucional, estableciendo así que el artículo 418 del Código Procesal Penal no puede aplicarse en el proceso de desafuero que se sigue en contra del diputado Jorge Eduardo Sabag.
La sentencia fue acordada con la prevención del Ministro Bertelsen, quien estimó que el precepto legal cuya inaplicabilidad se solicitó, esto es el artículo 418 del Código Procesal Penal, adolece igualmente de una inconstitucionalidad de forma que ha de tenerse asimismo en cuenta para fundamentar la sentencia.
De igual modo, el Ministro Vodanovic previno que concurrió a la sentencia por estimar que su sólida fundamentación se aviene mejor con los precedentes jurisdiccionales. Sin embargo, estimó de alto interés jurídico, así como de evidente utilidad para el fortalecimiento de los principios de igualdad y transparencia –tan caros hoy día para la conciencia ciudadana-, los argumentos que sustentan el voto disidente de la Ministra Peña, considerando por lo mismo representar a los órganos legisladores la conveniencia de considerar la dictación de un precepto interpretativo de la norma constitucional debatida, que resuelva terminantemente la controversia en cuestión.
A su turno, el Ministro García previno –en esencia, y citando a los profesores Manuel Atienza y Juan Ruiz– que el artículo 61 inciso 3° de la Constitución se trata de una norma que se refiere a una regla de fin y no una regla de acción. Las reglas de acción cualifican normativamente determinada conducta. En cambio, las reglas de fin cualifican deónticamente la obtención de un estado de cosas. Las reglas del desafuero son reglas de fin y no de acción. Y eso se ejemplifica por la manera en que la Constitución regula las apelaciones. Por tanto, arguye este previniente, la regla interpretativa que predomina es indagar acerca de la finalidad de la norma y no poner en acción el doble efecto de la apelación.
La decisión fue acordada con el voto en contra de la Ministra Peña, quien estuvo por rechazar el requerimiento, por cuanto, y torno a los alcances sobre el fuero parlamentario, el fuero parlamentario constituye una clara excepción al principio de igualdad ante la ley. En efecto, la regla general es que una persona pueda ser acusada en un proceso penal reuniéndose solamente los requisitos que señala el artículo 259 del Código Procesal Penal. Por su parte, para que una persona pueda ser privada de libertad deben cumplirse las exigencias indicadas en los artículos 125 y 140 del mismo Código, según se trate de detención o de prisión preventiva.
En consecuencia, prosigue la Ministra disidente, la circunstancia de que un parlamentario, desde el día de su elección o desde su juramento, y mientras ejerza tal cargo público, no pueda ser acusado o privado de libertad sin previo desafuero se aparta del principio de igualdad ante la ley que importa, por una parte, que la ley se aplica en general a todos aquellos que se encuentran contemplados en sus supuestos normativos y, por otra, que no pueden introducirse diferencias arbitrarias o carentes de razonabilidad entre quienes se encuentran en una misma situación o equiparar, forzosamente y sin apego a la razón, a quienes se encuentran en una situación evidentemente distinta.
A continuación, y ahora sobre el fuero parlamentario en Chile, expresa la Ministra que en la historia constitucional de Chile, los orígenes del fuero parlamentario pueden encontrarse en la Constitución Política de 1818, que radicaba el ejercicio de la función legislativa en un Senado compuesto de cinco vocales. El artículo 5° del Capítulo II de la Carta indicaba que: “El Senado tendrá tratamiento de Excelencia; los senadores serán inviolables; sus causas serán juzgadas por una comisión, que con este objeto nombrará dicho Senado.”
Así, y en relación a los debates de la actual norma relacionados con el tema que nos ocupa, desarrollados al interior de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, se consigna la discusión relativa a la posibilidad de recurrir de la decisión de la Corte de Apelaciones respectiva recaída en la solicitud de desafuero de un parlamentario. Concretamente y respecto del recurso de casación en la forma, el comisionado señor Guzmán expresó que: “(…) en su opinión, en el inciso primero no está debatido ni afinado el alcance de la última frase, relativa a los recursos de que puede ser objeto la resolución que acoja o deniegue el desafuero, y cree necesario dilucidar el problema de si procede o no el recurso de casación en la forma respecto de esa resolución, cualquiera que sea su contenido.”
Dicho lo anterior, la disidente arriba al Código Procesal Penal aprobado mediante Ley N° 19.696 y que entró en vigencia gradualmente hasta completarse su entrada en vigor, en la Región Metropolitana de Santiago, el 16 de junio de 2005. En relación a su artículo 418, agrega la disidencia, durante el tercer trámite constitucional, verificado en la Cámara de Diputados, la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia propuso a la Sala rechazar las enmiendas realizadas por el Senado al artículo 478 (hoy 418) con el objeto de “revisar el tema de la procedencia de la apelación en caso de desafuero.”
Antecedentes en virtud de los cuales, es posible inferir que la norma contenida en la parte final del inciso segundo del artículo 61 de la Constitución Política, que establece que “De esta resolución podrá apelarse para ante la Corte Suprema”, no tiene un significado unívoco a la luz de los antecedentes históricos que se han recordado.
Más adelante, y en cuanto a la interpretación constitucional que cabe hacer prevalecer en el presente caso, aduce la disidente que, ante la imposibilidad de agotar la resolución de la presente causa en base a una interpretación exclusivamente literal del artículo 61 de la Constitución, resulta necesario acudir a los restantes métodos de interpretación constitucional, entre los cuales deben destacarse el “método axiológico”, que exige que la Constitución sea interpretada conforme a los principios y valores en que descansa, y el método “finalista o teleológico”, que postula que sobre el tenor literal de una disposición debe predominar la “finalidad” del precepto que la contiene, ya que este elemento revela con mayor certeza jurídica su verdadero alcance, puesto que las Constituciones no se escriben simplemente porque sí, sino que cada una de las normas tiene su “ratio legis” y su propia finalidad. (STC Rol N° 464, considerando 6°).
Según ello, es el método de “unidad de la Constitución” el que a esta Ministra disidente le parece más atingente para hacer imperar la justicia constitucional en el caso concreto, toda vez que, de no aplicarse este criterio interpretativo en la especie, resultaría que los solicitantes del desafuero, en este caso, el Ministerio Público como el Consejo de Defensa del Estado en cuanto querellante particular, quedarían privados de la posibilidad de apelar de la resolución de la Corte de Apelaciones que niega lugar al desafuero, a diferencia de la posibilidad que sí le asistiría al diputado Sabag de apelar, en caso de que la resolución de la Corte hubiese concedido el desafuero.
Desde esta perspectiva, se agrega, cabe preguntarse qué impacto produce en los principios constitucionales de igualdad ante la ley y de igualdad en el ejercicio de los derechos una interpretación restrictiva de la frase final del inciso segundo del artículo 61 de la Constitución Política, en términos de impedir al Ministerio Público y al Consejo de Defensa del Estado –en cuanto querellante y representante de la víctima– que apelen ante la Corte Suprema de la resolución que deniega el desafuero de un parlamentario, como ha ocurrido en el caso del diputado Sabag. La respuesta es muy simple: los principios de igualdad ante la ley y de igualdad en el ejercicio de los derechos –traducidos en la igualdad de los intervinientes en el proceso penal– quedan simplemente sin efecto, produciéndose, además, lo que el ex Presidente Arturo Alessandri Palma procuró evitar: que sea mayor la influencia de un parlamentario ante el sistema de enjuiciamiento criminal que la de un particular.
Motivos anteriores que llevaron a esta juez disidente a concluir que la aplicación del artículo 418 del Código Procesal Penal en el procedimiento de desafuero que afecta al diputado Jorge Sabag Villalobos, no resulta contraria a la Constitución, razón por la cual fue de la tesis de rechazar la acción de inaplicabilidad deducida en estos autos.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 2067.
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