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Se dictó sentencia.

TC acogió requerimiento del Presidente de la República respecto de la inconstitucionalidad de la actuación del Senado por la modificación introducida al proyecto de ley que crea el permiso postnatal parental.

«…el fallo aborda la evolución constitucional de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en materia de gastos y seguridad social. Respecto a ella –consagrada en el actual art. 65 de la CPR, y a juicio del actual primer Mandatario aquí desconocida por el Senado– se señala que no es sino continuadora de una tendencia histórico-institucional que comienza a configurarse desde la Carta de 1925 y, en especial, a partir del año 1943».

22 de julio de 2011

El TC acogió el requerimiento del Presidente de la República por el cual solicitó declarar inconstitucional las actuaciones del Senado que modificaron el nuevo artículo 197 bis, que se incorpora al Código del Trabajo, mediante el proyecto de ley que crea el permiso post natal parental y modifica el Código del Trabajo, por cuanto tal modificación vulneraría los artículos 6, 7 y 65 de la Constitución.
El libelo establece que, por medio de una actuación inconstitucional que consistió en dividir la votación de un artículo eliminando con ello el tope del subsidio que se proponía, el Senado infringió diversas disposiciones constitucionales que se vinculan directamente con el ámbito de materias reservadas a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, por lo que se solicita se deje sin efecto tal actuación y se restablezca el imperio del derecho en la tramitación del referido proyecto de ley.
En su sentencia, la Magistratura Constitucional establece que, producida la aprobación en general de la iniciativa, durante la discusión en particular, “el senador Rossi solicitó votación separada respecto de las oraciones primera y segunda del inciso primero del artículo 197 bis, nuevo, señalando que el objetivo tenido en vista para ello es velar por la no discriminación en esta materia”. No obstante las oposiciones planteadas, “finalmente la Honorable Senadora señora Rincón, en su calidad de Presidenta de las Comisiones unidas, declaró admisible la petición de votación separada respecto de la norma en referencia”. En tal sentido, agrega, que diversos senadores hicieron presente la circunstancia de que dicho proceder implicaba un vicio de constitucionalidad de forma.
Luego, en torno al precepto aprobado por el Senado en primer trámite constitucional, el fallo señala que, el mismo senador Rossi declaró que se había ejercido la mayoría opositora, en la forma expuesta, con el objetivo de “obtener ventajas superiores”, pasando a agregar enseguida que gracias a este proceder “hoy el proyecto es mejor”. En estas condiciones, advierte la sentencia, la nueva norma previsional emanada del Senado tuvo por explícito propósito introducir importantes “modificaciones” o producir un “cambio” significativo respecto al contenido de la iniciativa presidencial en trámite, tendientes a “mejorar” y “perfeccionar” la misma, y con miras a generar un “aumento de las coberturas” o “ventajas superiores”.
En relación a la competencia e inexcusabilidad del TC para zanjar la controversia planteada indica, citando la sentencia recaída en autos Rol N° 591, que “este Tribunal Constitucional es el llamado a decidir los conflictos constitucionales, mas dentro del sistema concentrado y compartido sólo le corresponde dirimir aquellos que estén expresamente entregados a su competencia. Por lo mismo, y en cuanto a su inexcusabilidad, afirma que, en presencia de una inconstitucionalidad, la existencia de posibilidades políticas o procesales de negociación legislativa, para superar eventualmente sus efectos, no inhiben a los órganos constitucionalmente legitimados para recurrir a esta Magistratura, ni eximen a ésta de ejercer su ministerio en conformidad a la Constitución, porque en definitiva, su acatamiento no puede quedar jamás supeditado a la voluntad de quienes le deben sujeción y respeto.
Sobre la oportunidad del Presidente de la República para requerir al TC, en el sentido que tal requerimiento pretende trasladar a la esfera de este último la decisión de una cuestión netamente política, estima la sentencia que dicha pretensión debe ser desestimada, toda vez que –y sin perjuicio de que no es posible presentar, ante este sentenciador, cuestiones de competencia o de jurisdicción- ella no se aviene con lo estatuido en nuestra Carta Fundamental, por cuanto resulta claro que el constituyente no ha constreñido la competencia del TC a un determinado período o instancia del proceso nomogenético de la ley ni ha establecido como requisito el que se hayan agotado las instancias al interior de dicho proceso para que pueda interponerse una cuestión de inconstitucionalidad.
Más adelante, el fallo aborda la evolución constitucional de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en materia de gastos y seguridad social. Respecto a ella –consagrada en el actual art. 65 de la CPR, y a juicio del actual primer Mandatario aquí desconocida por el Senado– se señala que no es sino continuadora de una tendencia histórico-institucional que comienza a configurarse desde la Carta de 1925 y, en especial, a partir del año 1943.
En efecto, luego de pasar revista a las primeras normas republicanas que sustentan la mencionada facultad exclusiva del Presidente de la República –tales como el art. 15 del Reglamento para el Arreglo de la Autoridad Ejecutiva Provisoria de Chile; el Reglamento Provisorio de 1812; las Constituciones Provisorias de 1818 y 1822;la Constitución de 1823, y la Carta de 1833, a propósito de la cual alude incluso la guerra civil de 1891– el fallo arriba a la Carta fundamental de 1925, estableciendo que ella modificó sustancialmente el régimen presupuestario, fijando un plazo para su aprobación y limitando el actuar del Congreso. De allí que durante el año 1943, y a fin de vigorizar las facultades del Presidente de la República en materia de gastos, se concretaría una Ley de Reforma Constitucional que le conferiría la iniciativa exclusiva en esta materia, y que, muy posteriormente, serviría de sustento a la reforma constitucional de 1970 que vino a consagrar las  bases que en materia de iniciativa sobre gasto público contempla actualmente nuestra Carta Fundamental.
En cuanto a la CPR de 1980, arguye –citando a la comisionado Romo–“que en los análisis sobre la materia realizados con los personeros del sector económico, se llegó a la conclusión de que era conveniente prohibir terminantemente al Congreso todo tipo de iniciativa en materia económica(…)”. Norma que fue mantenida por la reforma constitucional del año 2005, y que el Presidente de la República estima vulneradas, existiendo consenso en cuanto a su sentido y alcance.
Al analizar la iniciativa exclusiva del Presidente de la República y el presente conflicto de constitucionalidad, el fallo enfatiza –acudiendo para ello a la sentencia Rol N° 1.867–que “ha sido una constante desde el año 1925 que dentro de las normas sobre iniciativa exclusiva del Presidente de la República se incluyan las materias que implican gasto público y las que afectan la administración financiera del Estado”. A raíz de lo cual, y referido a las potestades del Congreso Nacional, es indudable que al proyecto de ley en examen se introdujo una modificación por iniciativa parlamentaria, configurando aspectos básicos de un beneficio de seguridad social y aumentando el costo de la iniciativa.
Si bien todo proyecto de ley, prosigue el TC, puede ser objeto de modificaciones durante su tramitación, están prohibidas aquellas que sean contrarias a la Constitución. En consecuencia, carece de toda relevancia si la proposición que dio origen a la modificación del proyecto es denominada “indicación” o “petición de división de la votación”, o si se tratara de cualquier otro dispositivo reglamentario apto para introducir una modificación pues resulta igualmente incuestionable que están prohibidas las modificaciones contrarias a la Constitución, y lo son no sólo aquellas ajenas a las ideas matrices o fundamentales del proyecto, sino toda modificación que infrinja la Carta Fundamental por cualquier otro motivo, formal, competencial o de fondo.
El Senado, concluye la sentencia, al aprobar –en la forma como lo hizo- el nuevo artículo 197 bis del Código del Trabajo, alteró el proyecto presentado por el Presidente de la República, introduciendo a su respecto un aumento de beneficios al personal en servicio de la administración pública como también a trabajadores del sector privado, y modificó asimismo normas sobre seguridad social o que inciden en ella, materias todas en que, conforme a lo dispuesto en el inciso final del artículo 65 de la CPR, el Congreso Nacional sólo puede aceptar, disminuir o rechazar los beneficios y gastos propuestos por el Presidente de la República, pero no aumentarlos
Los Ministros Bertelsen y Peña previenen que, aunque comparten en su integridad la fundamentación de la sentencia, estiman que corresponde al Tribunal precisar los efectos de la misma, en el sentido que, por aplicación del artículo 94, inciso segundo, de la Constitución Política, las disposiciones que este Tribunal declare inconstitucionales no podrán convertirse en ley en el proyecto de que se trate, haciendo presente, sin embargo, que las sentencias del Tribunal Constitucional no tienen más efectos que los que la propia Carta Fundamental contempla.
La sentencia fue acordada con el voto en contra de los Ministros Fernández Fredes, Carmona, Viera-Gallo y García, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento ya que, manifiestan, el vicio invocado no consiste en la sola división de la votación efectuada por el H. Senado, sino en el resultado al que se arribó a consecuencia de ella, cual es el rechazo parcial de la norma propuesta por S.E. el Presidente de la República que establecía un tope al subsidio post natal, precisando, al efecto, que la expresión “el guardián supremo de la Constitución” no es exacta para describir las funciones que esta Magistratura cumple dentro de nuestro ordenamiento jurídico. No todos los actos contrarios a la Constitución son de su competencia. La tendencia interpretativa de la Constitución actual en la democracia constitucional se inscribe en lo que se denomina –citando en esta parte al constitucionalista alemán Peter Häberle– “la sociedad abierta a los intérpretes constitucionales”, en la que el destinatario de las normas participa más vigorosamente en el proceso interpretativo de lo que comúnmente se acepta. Así, las normas constitucionales han delineado diversas competencias en donde el Congreso se hace cargo de ciertas cuestiones constitucionales sin intervención del TC.
Además, prosiguen los Ministros disidentes, esta Magistratura, en su ejercicio interpretativo, no puede alterar las funciones que la Constitución le ha asignado a cada uno de los órganos y poderes del Estado. Y es que el TC ejerce un control jurídico y no político: sólo le compete, en su calidad de órgano jurisdiccional -y no político-, conocer de infracciones a las normas constitucionales cuando se trate de vicios de relevancia jurídica que alteren la correcta manifestación de la voluntad normativa en alguna de las Cámaras. Asimismo, no corresponde a este Tribunal controlar los reglamentos de las mismas Cámaras.
Al abordar lo que, a juicio de la disidencia representa el sustrato del conflicto, expresan que la tarea esencial que este Tribunal posee es proteger la correcta manifestación de la voluntad democrática en la configuración de la ley: proceso de formación que ha sido caracterizado por este propio Tribunal recientemente (STC Rol 1867, considerando vigesimoséptimo), a raíz de un requerimiento sobre la Ley de Presupuestos, señalando que “el presupuesto es aprobado luego de conversaciones y diálogos formales e informales, en que se llega a acuerdos, transacciones y compromisos, que se reflejan en indicaciones y protocolos complementarios a la ley. Dicha negociación no tiene nada de malo o espúreo”. El proceso legislativo se dirige a dar lugar a la correcta formación de la voluntad popular mediante una deliberación eminentemente política en el seno de las Cámaras que conforman el Congreso Nacional; proceso que se caracteriza por su flexibilidad.
Atendido lo anterior, afirman, la decisión de los Senadores de dividir la votación del artículo 197 bis del proyecto de ley en cuestión no contravino el Reglamento del  Senado, pues la división de la votación se encuentra permitida en el artículo 164 de ese reglamento. Un derecho a pedir la división de la votación que existe desde 1904. Por lo mismo, jamás puede desconocerse el derecho de los parlamentarios a pedir la división de una votación puesto que esa es una competencia cuya titularidad reside exclusivamente en los Senadores y Diputados y de la cual carece el Presidente de la República. Es una competencia que si se cuestionara, por ejemplo, bajo la tesis de la ley pantalla, se dañaría el proceso de deliberación democrática.
Los Ministros Fernández Fredes, Carmona y García estuvieron también, por rechazar el requerimiento, precisando que el Senado no había incurrido en ningún vicio de constitucionalidad. Al efecto, estiman que la facultad de aprobar o rechazar o modificar los proyectos de ley, cualquiera sea su origen, es del Congreso Nacional: el que tiene plenas facultades para aprobar, rechazar o modificar los proyectos de ley. Debido a lo cual, las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso deben ser interpretadas a la luz del principio de corrección funcional, es decir, se debe respetar el equilibrio diseñado por la Constitución en el sistema de frenos y contrapesos entre ambos órganos del Estado, de modo que nadie tenga más facultades que las que el ordenamiento jurídico le otorga (STC Rol 1867/2010).
Los motivos, sentencian, que tuvo el constituyente para restar potestades al Congreso en 1943, en 1970 y en 1980, deben ser revisados en el año 2011, pues el país y el contexto constitucional han cambiado.
En 2011, tenemos una población que supera los 16 millones de habitantes; tenemos un PGB por sobre los 250 mil millones de dólares y un ingreso per cápita de 15.800 dólares. Nuestro presupuesto supera los 50 mil millones de dólares. El precio del cobre, una de las bases para determinar el presupuesto, se acerca al promedio más alto de la historia de Chile, que fue de 3,83 dólares por libra en 1850. Las cifras oficiales indican que los ingresos tributarios serán superiores a los 18 mil millones de dólares, estimándose un superávit superior a los 3 mil millones de dólares. El peso del Estado en la economía se acerca a un 23% del PIB. El gasto público, contenido en el presupuesto de la Nación, entre 1991 y 2010, ha crecido a una cifra promedio de sobre el 6% anual.Por lo expresado, arguyen que los proyectos se pueden dividir para su votación. En este sentido, en primer lugar, cabe señalar que la división de la votación que se produjo en el seno de las Comisiones Unidas de Trabajo y de Salud del Senado, es plenamente legítima. Comisiones en las que tuvo origen el conflicto constitucional que esta Magistratura debe resolver, referido a la mencionada votación separada o dividida. Si no hubo indicación, lo que hubo fue un rechazo parcial que no buscó aumentar el gasto, porque lo que en el caso particular se buscó, fue ejercer una atribución legítima del Congreso y consustancial a él como órgano deliberativo, soberano y representativo, que es rechazar parcialmente un proyecto de ley. Ese es el efecto central.
Además, al eliminarse la referencia al Fondo Único de Prestaciones Familiares y Subsidio de Cesantía, no se vulneró la norma de indicar la fuente de los recursos necesarios para atender el gasto, toda vez que, en esencia, el proyecto no sólo alude a una fuente genérica de financiamiento (la Ley de Presupuestos) sino también a una fuente específica, el Fondo Único de Prestaciones.
Al desaparecer del artículo 197 bis la oración “no podrá exceder a la cantidad equivalente a 30 unidades de fomento”, la consecuencia no es que se genere automáticamente un mayor gasto, sino que el artículo 198 –que regula la forma de calcular el subsidio para el post natal tradicional y para el post natal parental– no se puede aplicar.
Así las cosas, concluyen estos Ministros disidentes, nunca se materializará un eventual mayor gasto, pues la norma tal como quedó despachada por el Senado, no puede producir efectos, al estar incompleta.

Vea texto íntegro de la sentencia.

Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente.

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