El TC acogió un requerimiento de inaplicabilidad que impugnó el inciso 1° del artículo único de la Ley N° 20.473, que otorga transitoriamente facultades fiscalizadoras y sancionadoras a la Comisión que indica.
La gestión pendiente incide en autos sobre reclamación de sanción administrativa, que conoce el Juzgado de Letras de Rengo.
En su sentencia, y respecto al cumplimiento por la Ley Nº 19.300 de las garantías constitucionales concernidas, expone la Magistratura Constitucional que la infracción administrativa previamente tipificada, en el caso de las disposiciones de la Ley Nº 19.300 en análisis, tiene dos fuentes. La primera, contenida en el inciso primero del artículo 64, son las normas sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental. La segunda, contenida en la misma oración, son las condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio o se aceptó la Declaración de Impacto Ambiental.
Así, las condiciones, para configurarse como base de una infracción administrativa previamente tipificada en caso de incumplimiento, debían elaborarse y aprobarse siguiendo el procedimiento previsto en la Ley.
Luego, desde un punto de vista formal, señala el fallo que la aceptación o ratificación de las condiciones o exigencias ambientales incluidas en el certificado anexo a la RCA era la que fijaba el conjunto de deberes de conducta, conocidos por quien promueve el proyecto o actividad, que debían ser respetados en la ejecución de la misma. Su incumplimiento, por cierto, podía generar las sanciones previstas por la Ley.
Por otro lado, arguye el TC que, en lo propio del Derecho Ambiental, el deber estatal de velar por un medio ambiente libre de contaminación exige el desarrollo de una regulación particular adaptada al control y contención de las externalidades negativas propias de cada proyecto o actividad autorizado por una RCA. De ahí que las condiciones puedan tipificar infracciones administrativas particulares de un proyecto o actividad.
De igual modo, sostiene la sentencia que la exigencia de tipicidad impone al ordenamiento jurídico identificar con claridad el comportamiento que constituye la infracción susceptible de ser sancionada.
Asimismo, se indica que la exigencia de tipicidad también impone al ordenamiento jurídico identificar con claridad la sanción aplicable a la acción u omisión objeto de reproche jurídico.
De otro lado, manifiesta la Magistratura Constitucional que la regulación de la sanción administrativa exige cumplir, junto con los mandatos de reserva legal y tipicidad, el requisito de proporcionalidad. En virtud de la proporcionalidad, la regulación ha de establecer un conjunto diferenciado de obligaciones y de sanciones dimensionadas en directa relación con la entidad o cuantía del incumplimiento. La gravedad relativa de la infracción es determinante de la sanción que debe imponer la autoridad de conformidad con la regulación aplicable.
A continuación, y en torno al estándar de la Ley Nº 20.417 en el cumplimiento de las garantías constitucionales concernidas, se señala que la nueva regulación creada en materia de fiscalización de cumplimiento de la RCA, revela que el legislador asume la necesidad de crear un nuevo régimen infraccional y sancionatorio. El nuevo estatuto jurídico que regula la materia objeto de litigio incorpora dimensiones y variables que recogen los avances recientes en la legislación dirigida a la protección del medio ambiente. Este nuevo estatuto, en principio, se ajusta a las exigencias constitucionales antes indicadas de un modo al menos equivalente al fijado por la Ley Nº 19.300 antes de su modificación por la Ley Nº 20.417.
Referido al cumplimiento de la exigencia de reserva legal por el artículo único de la Ley Nº 20.473, sostiene el fallo que el principio de legalidad, previsto en los artículos 6º y 7º de la Constitución, se cumple en tanto los órganos administrativos ejercen las potestades y atribuciones que expresamente les atribuyen la Constitución y las leyes y que las normas que regulan la actividad sancionadora de la Administración están sujetas a dicho principio (STC 480/06, c. 4º).
Y es que el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración debe ser regulado por ley, además, por mandato de otras dos disposiciones constitucionales. En primer término, por aplicación del artículo 63, Nº 18, de la Carta Fundamental, que exige jerarquía legal a las normas que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública.
Sin embargo, manifiesta el TC que el artículo único de la Ley Nº 20.473 es insuficiente para impedir la discrecionalidad administrativa proscrita por la reserva legal, toda vez que la configuración de las obligaciones impuestas al titular de la RCA, a diferencia de la regulación de la Ley Nº 19.300 antes de ser modificada por la Ley Nº 20.417, carece de instrumentos que aseguren el conocimiento de dichos deberes, tanto en su contenido como en su importancia relativa para el cumplimiento de los objetivos del ordenamiento jurídico ambiental y en las consecuencias o sanciones que siguen a su incumplimiento.
Y en el caso de autos, aun aceptando la posibilidad de configurar obligaciones a partir de actos administrativos no reconocidos por la ley como fuente de deberes para el titular de la RCA, subsiste el problema de asignar a su incumplimiento una sanción acorde con la gravedad de la infracción en el contexto del conjunto de fines perseguidos por el ordenamiento jurídico ambiental.
Respecto a la vulneración de la exigencia de tipicidad por el artículo único de la Ley Nº 20.473, expresa el fallo que el caso de autos, la imposición de la sanción de revocación de la RCA tiene su fundamento en el incumplimiento de las “condiciones” indicadas en el inciso primero del artículo único de la Ley Nº 20.473..
Consta en la gestión pendiente que, dada la inexistencia del certificado previsto en la legislación previa a la reforma introducida por la Ley Nº 20.417, la autoridad administrativa utilizó otras fuentes jurídicas para configurar las condiciones que pueden dar origen a la sanción de revocación de la RCA.
De esa manera, se señala que la exigencia de tipicidad impone que cada una de las conductas o comportamientos requeridos al titular del proyecto o actividad permitido por la RCA tenga una relación prevista y directa con el estatuto jurídico aplicable en el supuesto de incumplimiento. De no existir esta relación prevista y directa con las sanciones aplicables en caso de incumplimiento, la garantía que representa el reconocimiento de la acción u omisión prohibida por parte del sujeto obligado, se diluye en la incertidumbre que recae sobre las consecuencias o efectos de la obligación incumplida.
Es que la consecución de fines legítimos por parte de la Administración Pública no constituye un título habilitante para la configuración de infracciones en el ámbito de la potestad sancionatoria.
Así, expresa la Magistratura Constitucional que resulta cuestionable configurar un conjunto de obligaciones o condiciones revocatorias sobre la base de los considerandos de una RCA favorable que culmina un proceso de Declaración de Impacto Ambiental y no un proceso de Estudio de Impacto Ambiental.
Sobre la vulneración de la exigencia de proporcionalidad por el artículo único de la Ley Nº 20.473, se arguye que las normas, preexistentes al incumplimiento, han de establecer una relación fundada entre el deber y la sanción en el sentido de configurar un vínculo racional entre ambos, de acuerdo con los fines perseguidos por el ordenamiento jurídico.
Asimismo, las normas que regulan el ejercicio de la potestad punitiva deben ser estables en orden a ofrecer, a lo largo del tiempo, respuestas similares ante infracciones de relevancia equivalente, de acuerdo a la naturaleza y características de la obligación creada.
Conforme a ello, indica el TC que el régimen punitivo previsto por la Ley Nº 20.473 carece de un vínculo sólido con las consecuencias del incumplimiento de los supuestos deberes del titular de la RCA. Al no considerarse factores externos como elementos relevantes para la evaluación y sanción de la infracción cometida (tales como el daño ambiental), la autoridad administrativa ensancha su potestad discrecional más allá de lo admisible para la Constitución.
Así, como consecuencia de lo anterior, concluye la sentencia manifestando que se vulnera el derecho a defensa protegido por el artículo 19, Nº 3°, de la Constitución Política. En efecto, sin el debido conocimiento de las infracciones en que puede incurrir el titular del proyecto o actividad autorizado por una RCA favorable, ni de las consecuencias derivadas del incumplimiento de condiciones o exigencias configurados de modo implícito, no es viable que el sujeto obligado pueda realizar una defensa adecuada de sus intereses.
Motivos anteriores en virtud de los cuales fue acogido el requerimiento de autos.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Carmona y García, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento, toda vez que, en esencia, exponen que no existe vulneración de la tipicidad ni de la reserva legal debida en la determinación de la disciplina ambiental, por cuanto aducen que si la Declaración de Impacto Ambiental especifica aquellas “condiciones” que estaban definidas en la ley primigenia, no existiría ningún efecto inconstitucional resultante de su aplicación, ya que las “condiciones” precisas y determinadas que se desprenden del acto administrativo son las mismas en este régimen temporal que las que existían bajo el régimen permanente. Esto lo determinaremos a continuación.
En cuanto a los elementos integrantes de un régimen de policía ambiental, señalan estos Ministros que la actividad de policía ambiental se deduce directamente desde la Constitución, cuyas características le otorgan al Estado cuatro dimensiones o poderes. Así, respecto de la reserva de autorización, la actividad o industria objeto de la misma está sometida por entero a los requerimientos que dimanan de los principios de un sistema de evaluación ambiental.
Es una potestad regulatoria, puesto que allí se determina el conjunto de normas y condiciones que se sometieron a evaluación.
La fiscalización abarca el control de las normas y condiciones bajo las cuales se autorizó el funcionamiento de una determinada industria según su propia Resolución de Calificación Ambiental.
Y en relación a la faceta sancionadora de la Administración, arguye este voto disidente que para evaluar la dimensión de la sanción hay que tener presente que “este Tribunal ha interpretado que el principio de tipicidad exige que la conducta a la que se atribuye una sanción tenga el núcleo esencial definido en la ley (STC 479/2006, 480/2006, 747/2007, 1413/2010, 2154/2012). Por lo mismo, establecido dicho núcleo esencial, es admisible la colaboración de la autoridad administrativa.
De otra parte, la disidencia señala que no se afecta el principio de tipicidad en el caso concreto, ya que, en esencia, no hay diferencia alguna en las condiciones y exigencias ambientales certificadas. Si de ellas se deriva que los organismos ambientales deben dar los permisos correspondientes, liberando los obstáculos que impiden este emprendimiento, tendrán la misma fuerza jurídica para imponer las condiciones bajo las cuales debe ejercitarse este derecho.
Y en cuanto a la dimensión sancionadora de la policía ambiental, todas las referencias se realizan a cargos que se identificaban en la propia Resolución de Calificación Ambiental. Es así como la Resolución Exenta N° 84, de 13 de abril de 2012, de la Comisión de Evaluación de la Región del Libertador General Bernardo O’Higgins dispuso los siguientes cargos en relación con el parámetro que se aludirá en el cuadro de sanciones, indica la disidencia.
En resumen, arguyen estos Ministros que el artículo único de la Ley 20.473, impugnado, opera dentro de un sistema normativo de institucionalidad ambiental, el que no desaparece por la estructura temporal de esta normativa. La gran impugnación está referida a que las “condiciones” que fija son de libre determinación de la Administración, en circunstancia que este largo voto verifica con nitidez que todas y cada una de las condiciones impuestas provenían de la propia RCA 31/2008, debidamente certificada.
Finalmente, manifiesta el voto disidente que no existe vulneración a la proporcionalidad de las penas, toda vez que la requirente impugna una serie de elementos relativos a la proporcionalidad de las penas que podemos resumir en ausencia de parámetros objetivos e inexistencia de un contexto normativo sobre reincidencia y otros. Por ende, no se refiere al primer aspecto de la proporcionalidad, esto es, al sentido estricto de la escala de penalidades. Lo anterior es evidente que no lo puede soslayar la requirente, por cuanto las sanciones desde el origen son las mismas y porque éstas son muy favorables respecto de las actuales introducidas por la Ley N° 20.417.
Así, de acuerdo a lo anterior, concluyen estos Ministros arguyendo que resulta constitucional el modo de entender la Ley N° 20.473 en términos que permitieron una fiscalización en tiempo intermedio entre dos institucionalidades ambientales (“Es deber del Estado tutelar la preservación de la naturaleza”). Que permitieran concebirla en una forma de entendimiento constitucional del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, aplicable al cumplimiento de normas y condiciones, como reflejo de un estándar de riesgo real.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y expediente Rol N° 2666.
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