El Tribunal Constitucional dio a conocer la sentencia en que expone los fundamentos y consideraciones en base a los cuales acoge el requerimiento de inconstitucionalidad deducido por el Vicepresidente de la República, que impugnó las declaraciones de inadmisibilidad aprobadas por la Cámara de Diputados y por el Senado que recaen en siete observaciones del Presidente de la República formuladas al Proyecto de Ley sobre garantías y protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia, contenido en el Boletín N° 10.315-18.
Cabe recordar que el Presidente formuló observaciones a diversos artículos del referido proyecto de ley (5, 34, 38, 49, 50, 72, numeral 5 y 88). En relación al contenido de ellas, se formularon tres observaciones aditivas, una observación sustitutiva y tres observaciones supresivas.
Los fundamentos de éstas radicaron, principalmente, en que:
1. Se perjudica el interés superior de los niños, niñas y adolescentes y se debilita el derecho constitucional preferente de los padres a educar a sus hijos.
2. Se dificulta considerablemente la ejecución de algunos derechos que la propia ley concede, así como la implementación del nuevo sistema de protección.
3. Se vuelve engorroso y burocrático el nuevo sistema de protección, impidiendo que se asista a tiempo a los niños, niñas y adolescentes.
4. Se generan problemas normativos relacionados a la aplicación de otras leyes y políticas públicas sobre las mismas materias.
Argumentos del requerimiento.
El requerimiento sostiene que las reglas de atingencia, es decir, aquellas establecidas en los artículos 69, inciso primero, y 73, inciso segundo, de la Constitución, que obligan a que las modificaciones y adiciones que se incorporan a la discusión y votación de un proyecto de ley tengan relación, conexión y correspondencia con el contenido del proyecto, no conciernen a un mérito político, sino a una relación objetiva y demostrable con las ideas matrices o fundamentales del proyecto o con el contenido del mensaje respectivo. En este sentido, tales reglas constituyen una garantía procedimental con efectos sustantivos.
La impugnación agrega que las observaciones declaradas inadmisibles recaen, precisamente, en materias que, en su oportunidad, fueron objeto de discusión parlamentaria y que, en tanto tales, tienen una relación directa y no cuestionada con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.
El requerimiento precisa que la declaración de inadmisibilidad recaída sobre las observaciones deja sin efecto su valor como expresión de la voluntad legislativa de quien la formula, lo que constituye un problema jurídico constitucional grave, puesto que al no considerarse dichas observaciones como una expresión de una voluntad legislativa válida (Presidente de la República), se reproduce el equivalente a la expresión de la voluntad legislativa opuesta, esto es, aprobación tácita del texto remitido por la Cámara de origen.
Señala que, de acuerdo al artículo 73 de la Constitución, si las dos Cámaras pretenden rechazar las observaciones presidenciales y lograr la aprobación de proyecto de ley que remitieron al Presidente de la República, debiesen votar y rechazar dichas observaciones y luego insistir en el texto original con el voto de los dos tercios de los miembros presentes en cada Cámara. La declaración de inadmisibilidad infundada permite a ambas Cámaras hacer primar su voluntad legislativa sobre el Presidente sin necesidad de insistir, ni de votar nuevamente el proyecto de ley aprobado por ellas.
De ese modo, sostiene el requerimiento, la declaración de inadmisibilidad se transforma en una vía que perjudica la potestad legislativa presidencial, superándose ésta por la mayoría simple de ambas Cámaras expresada en el voto de inadmisibilidad de las observaciones.
Concluye que en razón de lo expuesto se vulnera las reglas de aprobación o insistencia contenidas en el artículo 73, inciso cuarto, y el principio de juridicidad consagrado en los artículos 6 y 7 de la Constitución.
Decisión del Tribunal Constitucional.
Sobre su competencia para sentenciar, el Tribunal señala que el artículo 73 no ha excluido en modo alguno su intervención en los conflictos que de su aplicación se puedan ocasionar. Tampoco lo ha hecho el artículo 93, pues al señalar que a la Magistratura Constitucional le incumbe resolver las cuestiones sobre constitucionalidad que se susciten durante la tramitación de los proyectos de ley, tal disposición no ha formulado distingo alguno que permita al intérprete discriminar.
Señala que, tratándose de un conflicto entre órganos y poderes constitucionales respecto del ejercicio de atribuciones contempladas en la propia norma fundamental, se encuentra de lleno frente a una materia de constitucionalidad y que, siendo el órgano encargado de velar por la Constitución y el respeto a sus normas, está plenamente justificada su intervención en el asunto sometido a su conocimiento.
Sobre el fondo del conflicto, sostiene que las ideas matrices, concepto recogido en los artículos 69, inciso primero, y 73, inciso segundo, de la Constitución, constituyen el marco que fija los deslindes del accionar de los colegisladores y establecen el límite infranqueable para los órganos constitucionalmente investidos de las competencias para elaborar las leyes. Al respecto, tanto el Congreso Nacional como el Presidente de la República se encuentran bajo el mandato constitucional de respetar los lineamientos que ellas configuran.
El Tribunal afirma que no es coherente con el orden constitucional excluir del debate aquellas posiciones divergentes de los colegisladores bajo la práctica de declarar sus observaciones ajenas a las ideas matrices cuando ello no es efectivo.
Agrega que en los antecedentes de la discusión en el Congreso, que recayó sobre las observaciones, se advierte una ausencia de razonamiento que permita siquiera entender por qué se estimó que los planteamientos del Ejecutivo no eran concordantes con las ideas matrices del proyecto de ley. Asimismo, tampoco se advierten los fundamentos que avalen la decisión de declarar inadmisibles dichas observaciones.
Por el contrario, el Tribunal establece que cada una de las observaciones realizadas por el Presidente guarda relación directa con el contenido del proyecto de ley, encuadrándose todas ellas claramente con la regulación y el establecimiento de “un sistema que garantice y proteja de manera integral y efectiva el ejercicio de los derechos de los niños”, tal como se consigna en el Mensaje N° 950-363 del proyecto de ley.
Prosigue el fallo señalando que la exclusión de los planteamientos efectuados por el Presidente, a través de la declaración de inadmisibilidad de sus observaciones, cuando la causal esgrimida para ello no está debidamente fundada, constituye una transgresión al mandato constitucional establecido en el artículo 73, inciso segundo, y una vulneración de los fundamentos que sustentan el proceso deliberativo de generación de la ley.
En definitiva, el Tribunal resuelve acoger el requerimiento y declarar inconstitucional las declaraciones de inadmisibilidad aprobadas por el Congreso que recaen en las observaciones formuladas por el Presidente de la República al Proyecto de Ley sobre garantías y protección integral de los derechos de la niñez y adolescencia.
Votos disidentes
La sentencia fue acordada con el voto en contra de los Ministros García y Pozo y de la Ministra Silva.
Las reglas de formación de la ley, afirman, no sólo se vinculan con aspectos jurídicos, sino que también con decisiones contingentes de carácter político, circunstancia que restringe el control por parte del Tribunal Constitucional.
Lo anterior, sustentado en que la mayoría de las reglas sobre la materia no se encuentran reguladas en la Constitución, sino que, en preceptos legales, reglamentarios o, incluso, son consecuencia de meras prácticas parlamentarias. En este sentido, el control jurídico que ejerce el Tribunal sobre los vicios relacionados con el proceso de elaboración de la ley es de carácter más bien excepcional, idea que se refuerza tras la observación que el texto constitucional reconoce que la regulación de la tramitación interna de los proyectos de ley corresponde principalmente a ley orgánica del Congreso Nacional y a los respectivos reglamentos de cada Cámara, y que, además, la Constitución no regula el tema de la admisibilidad de las observaciones que formula el Presidente de la República una vez que un proyecto de ley haya sido aprobado por el Congreso, correspondiendo ello a un tema que es “propio de la tramitación de la ley” (arts. 55, inciso tercero, y 74, inciso segundo, ambos de la Carta Fundamental).
En su opinión, el Tribunal no tiene competencia para pronunciarse sobre la materia, ya que estaría ejerciendo un control de legalidad y formulando una apreciación de naturaleza eminentemente política, examen que le está vedado. Una actuación propia de las Cámaras, como lo es la declaración de inadmisibilidad, no puede ser declarada inconstitucional conforme al requerimiento del Vicepresidente de la República, ya que en caso de serlo, el efecto jurídico de su acogimiento es incierto e implicaría retrotraer el proceso legislativo a una etapa que la regulación no prevé.
Por su parte, el Ministro Rodrigo Pica, previno que estuvo por rechazar el requerimiento teniendo presente únicamente las siguientes consideraciones.
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Expone que la competencia entregada al Tribunal en el artículo 93, numeral 3, de la Constitución, se refiere a “cuestiones de constitucionalidad” en el marco de la tramitación de un proyecto de ley, lo cual convoca a distinguir cuestiones reglamentarias, de legalidad y de constitucionalidad. Así, sostiene que el artículo 73 de la Carta Fundamental no ha establecido una regulación completa de la tramitación de las observaciones, del veto legislativo, ni menos se ha pronunciado acerca de su admisibilidad, por lo que resulta evidente que su regulación ha de encontrarse en normas infra constitucionales.
En tal sentido, enfatiza que la regulación de la tramitación del veto es materia de ley orgánica constitucional, derivando con ello que los conflictos en torno al mismo, como ocurre en la especie, son efectivamente cuestiones de legalidad y reglamentarias que están fuera de la competencia de “constitucionalidad” de la Magistratura Constitucional. A su parecer, se evidencia que la tramitación de las observaciones, su examen de admisibilidad, la competencia del órgano y la oportunidad de la decisión y su impugnación, están reguladas en el artículo 32 de la ley orgánica del Congreso Nacional, en los artículos 168 y siguientes del Reglamento de la Cámara, y en los artículos 187 y siguientes del Reglamento del Senado.
Vea el texto de la sentencia y del expediente, Rol N° 11.820-21.