Reunido el tribunal pleno de la Corte Suprema analizó el contenido del proyecto de ley: “Sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia”. Informe que fue remitido a la presidencia unida de las comisiones de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento y de la Mujer y Equidad de Género del Senado ayer, martes 8 de noviembre.
La Corte Suprema valoró positivamente las ideas centrales del proyecto de ley; sin embargo, estimó necesario hacer algunas precisiones a la iniciativa legal.
Plantean que a lo largo de este informe se han señalado los objetivos, fundamentos y contenido de la iniciativa en estudio, que dan cuenta de un esfuerzo de los colegisladores de introducir a la regulación legal una serie de medidas que van en la línea de brindar una respuesta institucional, desde varios frentes de acción, a la violencia de género, en la mira de cumplir su objetivo principal, el cual es, responder a las obligaciones internacionales asumidas por el Estado de Chile a fin de prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres de nuestra sociedad.
El oficio agrega que, destacan, al respecto, las medidas que se proponen en relación al acceso a la justicia y el abordaje jurisdiccional de la violencia de género. Sobre ellas, en el documento se realizan numerosas observaciones, fundadas en diversos diagnósticos, estudios e investigaciones que se han difundido en los últimos años, generando un valioso acervo de experiencia, que unido a las bases teóricas que facilitan la comprensión del fenómeno de la violencia de género, buscan contribuir al robustecimiento de una propuesta que se estima imprescindible.
La Corte Suprema sostiene que en tal sentido, el articulado analizado viene a solucionar varias de las problemáticas que diversas instancias nacionales e internacionales, y el mismo Poder Judicial, han visibilizado en base a diagnósticos del funcionamiento del Estado en la materia y, en particular, del sistema de justicia. Por lo tanto, una primera consideración es que este proyecto de ley incorpora, por primera vez, una visión global e integral de las problemáticas que deben ser atendidas a efectos de prevenir, sancionar y erradicar todos los tipos de violencia de género que afecta a las mujeres, pone el énfasis en los derechos de las mujeres y hace referencia a los principales instrumentos internacionales vinculantes en la materia. Consecuencia de ello, como se señalará, es que su aprobación generará impactos considerables para los órganos del Estado, en particular para el Poder Judicial, que es necesario visibilizar a fin de atenderlos adecuadamente.
Añade que en materia de acceso a la justicia en particular, el proyecto de ley constituye un avance al proponer normas para solucionar algunos de los nudos críticos que han sido levantados y que se han ido mencionando al abordar las diferentes normas proyectadas. Entre ellos la obligación de todos los órganos del Estado de atender adecuadamente a este tipo de causas, la obligación de brindar seguridad, protección y respeto a los derechos de las mujeres durante el proceso, la implementación de la necesaria coordinación interinstitucional e interna, un mejor sistema de notificación y el seguimiento efectivo a las medidas cautelares, accesorias y condiciones de la suspensión condicional, el aumento de las multas, entre otros.
Dudas
No obstante los avances reconocidos, la Corte Suprema advierte que persisten dudas en relación a la forma en que se van a solucionar algunas cuestiones, donde la incorporación de normativa específica habría sido relevante, así:
a) En materia de capacitación
El articulado incluye entre los deberes del Estado adoptar medidas para la prevención, sanción y erradicación de la violencia (artículo 8 indicación N° 21), indicando entre los objetivos de las medidas de prevención que deben implementar los órganos del Estado (artículo 9, indicación N° 27) lo siguiente:
‘1. Incorporar en todas sus actuaciones el enfoque de género y de derechos humanos, para asegurar el pleno ejercicio de los derechos de las mujeres especialmente su derecho a una vida libre de violencia’; agregando en el artículo 10 (indicación N° 29), entre las medidas generales de prevención de la violencia de género que los órganos del Estado adopten, las siguientes: ‘5. Programas de sensibilización, capacitación y formación sobre derechos humanos de las mujeres, y erradicación de la violencia de género para el personal de los órganos del Estado, especialmente, de aquellos que interactúan con las víctimas’.
b) En materia de acceso a la justicia
Por su parte, se propone en la indicación número 72 un nuevo artículo referido a las obligaciones generales de los órganos del Estado frente a las denuncias por hechos de violencia de género, indicando que en todas las indicaciones y en todos los procesos judiciales y administrativos se cumplirá estrictamente con las siguientes obligaciones: debida diligencia y no revictimización, los cuales define.
Ahora bien, no obstante el contenido de las normas indicadas, el Proyecto de ley no establece una normativa específica ni considera los recursos presupuestarios necesarios para incorporar la capacitación obligatoria de las operadoras y operadores judiciales, especialmente de quienes administran justicia, en materia de violencia de género. Si bien las obligaciones reseñadas y muchas otras a lo largo de la propuesta de articulado, establecen obligaciones concretas tanto para los órganos del Estado como para sus integrantes, el Proyecto de Ley no establece la obligatoriedad en la capacitación ni es acompañado de los recursos para ello. En consecuencia, atendidas las exigencias que la aprobación de este proyecto de ley generará para las instituciones del Estado, entre ellas el Poder Judicial, y la necesidad de contar con los recursos para implementarlas, se estima indispensable que se introduzcan los ajustes en el Proyecto tendientes a salvar dicha situación.
c) En materia de registro de información.
En el artículo 10 (indicación N° 29), entre las medidas generales de prevención de la violencia de género que los órganos del Estado adopten, se establecen las siguientes: ‘6. Iniciativas de recopilación, análisis e intercambio de información sobre violencia de género que aporte a la prevención, detección temprana, gestión oportuna y reparación de los derechos de las mujeres, de conformidad con el artículo 19 N° 4 de la Constitución Política de la República.’
En las indicaciones del Presidente N° 64, 65 y 66 se establece la creación del Sistema Integrado de Información de Violencia de género, que ya fue objeto de análisis.
Así las cosas, no obstante las normas referidas, el proyecto de ley no establece de manera obligatoria y expresa la necesidad de registro de la información de la víctima en los sistemas de registro de información de causas judiciales. Nuestro diagnóstico institucional interno y todo el intercambio de experiencias a nivel interinstitucional han relevado que existen resistencias culturales e inercias de la tramitación que no incentivan el registro adecuado de los datos, por lo cual, una obligación legal para los órganos del Estado en esta materia permitiría exigir a las instituciones contar con la información requerida. En la misma línea sería relevante que el proyecto explicite el rol institucional en la estandarización de la medición y explicite a su vez el alcance del funcionamiento del Sistema Integrado de Información sobre Violencia de género, junto con reforzar las capacidades institucionales.
d) En relación a la dualidad del sistema, especialmente en causas de violencia intrafamiliar:
Una de las principales recomendaciones del estudio ‘Acceso a la Justicia de mujeres víctimas de violencia usuarias del Poder Judicial’, como se ha indicado, fue mejorar la coordinación interna entre tribunales de familia y de garantía y en lo referente a derivación de causas; ya que esta dualidad del sistema (en áreas de familia y penal) se constató que dificulta el acceso a la justicia de las mujeres dado que hay escasa interacción entre ambos sistemas.
En la indicación 71 del Presidente, correspondiente al artículo 23, es posible observar que se mantiene la dualidad entre el sistema penal, para la violencia que constituya delito, y el resto de los sistemas para otros tipos de violencia.
En la indicación 86, referida al artículo 32, se señala que los actos de violencia de los tribunales de familia serán conocidos por estos e indica las normas a las que se sujetaran (Ley N° 20.066 y Ley N° 19.968).
El proyecto de ley, en materia de seguimiento de las medidas cautelares establece que el seguimiento de las medidas cautelares está a cargo del tribunal que las ordenó (artículo 36). Luego, respecto de las medidas decretadas en familia cuando el tribunal se declara incompetente, resuelve este problema entregando al tribunal de garantía la obligación de hacer el seguimiento a esas medidas cautelares (artículos 35 y 36). Posteriormente establece obligaciones expresas para el tribunal de garantía de hacer seguimiento a las medidas cautelares, accesorias y condiciones (artículo 46).
Las indicaciones del Presidente solo hacen precisiones de forma a estos artículos.
Ahora bien, en lo que refiere a otras temáticas propias del sistema de familia cuando la violencia intrafamiliar se encuentra siendo conocida en sede penal, el artículo 27 (indicación N° 78 del Presidente) que se encuentra en las disposiciones generales, párrafo I del Título III nuevo (Acceso a la Justicia…) mantiene entre las medidas cautelares especiales frente a situaciones de riesgo inminente de padecer violencia de género, la posibilidad para el tribunal competente de fijar alimentos provisorios y regular cuidado personal provisorio.
Para el máximo tribunal del país, la mantención de un sistema dual de conocimiento de la violencia de género, especialmente en el ámbito doméstico, continuará generando desafíos para el sistema pues existen riesgos ciertos para la seguridad y para garantizar el acceso a la justicia a las mujeres víctimas, al no otorgarse un tratamiento integral en alguna sede (reconociendo que dicho tratamiento integral podría no ser posible de justificar en sede judicial en términos de número de ingresos y los recursos necesarios para atenderlos). Ahora bien, el establecimiento de obligaciones específicas de seguimiento de las medidas cautelares para los tribunales sin duda hará necesario implementar una coordinación, o hacerla más eficiente y expedita en los casos en que ya exista, entre los tribunales de familia y los tribunales con competencia en materia penal, en los casos de violencia intrafamiliar en que el tribunal con competencia en materia de familia se declara incompetente por verificar la existencia de un delito. Respecto de otras materias, sin embargo, sobre todo aquellas relacionadas con el sistema de familia que podrían resolver de manera provisoria otras competencias, deberán explorarse, en términos de implementación, sistemas de gestión de causas que permitieran a dichos tribunales contar con mayores antecedentes y recursos para la toma de estas decisiones. Es, pues, una cuestión que ha de ser tenida en cuenta en relación a los desafíos que para el Poder Judicial incorpora esta nueva normativa y que se facilitaría de contar con mayores recursos.
Finalmente, hay algunos aspectos de preocupación específica para el Poder Judicial, que consideraron relevante tener en consideración:
A. En relación a la eventual responsabilidad del Poder Judicial y de sus integrantes, por no cumplir las obligaciones derivadas de las normas contenidas en el Proyecto de Ley en comento.
El inciso segundo del artículo 3° de la indicación N° 9 del Presidente, posterior a la definición de violencia de género, dice lo siguiente: ‘La omisión en la observancia de los deberes que por esta ley corresponden a los órganos del Estado y sus agentes, habilita para interponer las acciones administrativas y judiciales, según correspondan al órgano respectivo, a fin de restaurar el ejercicio y goce de tales derechos, a través de los recursos y procedimientos contemplados en las leyes.’
Posteriormente el número 6 del artículo 4° de la indicación N° 13 del Presidente, define violencia institucional como: ‘toda acción u omisión realizada por personas en el ejercicio de una función pública en una institución privada, que tenga como fin retardar, obstaculizar o impedir que la mujer ejerza los derechos previstos en la Constitución Política de la República, en los tratados internacionales ratificados por Chile que se encuentren vigentes y en la legislación vigente. Para el caso de los órganos de la Administración del Estado y sus agentes, solo se considerarán las acciones u omisiones antes señaladas cuando el respectivo órgano no hubiere actuado en el marco de sus competencias y, como consecuencia de ello, ocasionaren un daño por falta de servicio.’
Adicionalmente se establecen obligaciones para el Estado y los órganos del Estado en los artículos 8 (indicación N° 21) y 10 (indicación N° 29) entre otros.
Si bien las normas enunciadas, y algunas otras, son relevantes para visibilizar la responsabilidad del Estado y la responsabilidad funcionaria en garantizar la protección y seguridad de las mujeres víctimas de violencia de género, es necesario reconocer que en términos generales las exigencias que la aprobación de este proyecto de ley generarán para las instituciones del Estado, entre ellas el Poder Judicial, hace muy necesario contar con los recursos para implementarlas.
B. En relación a la participación del Poder Judicial en la Comisión Interinstitucional que la ley crea:
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Las indicaciones N° 61 y 62 del Presidente de la República, establecen la creación de la Comisión de Articulación Interinstitucional para el Abordaje de la Violencia de Género en la que participa el Poder Judicial. Entre las funciones que se le atribuyen, además de la coordinación e intercambio de información, se le entrega la facultad de aprobar el Plan Nacional de Acción contra la Violencia de Género y sus modificaciones y conocer el avance en su cumplimiento y evaluación.
La indicación N° 63 del Presidente de la República establece los objetivos, características y modo de aprobación del Plan Nacional de Acción contra la Violencia de Género, que debe aprobar dicha Comisión.
Ahora bien, la coordinación interinstitucional es esencial para otorgar seguridad y protección a las mujeres víctimas de violencia, por lo tanto la creación de esta Comisión y la elaboración del Plan de Acción son positivos.
Sin embargo, añaden, es necesario tener en consideración al menos tres cuestiones:
1. Evaluar el rol que tendrá el Poder Judicial en esta Comisión, considerando su autonomía como Poder del Estado. Las experiencias derivadas de las Comisiones creadas por la Ley N° 21.378 (de monitoreo telemático) y 21.389 (de registro de deudores de alimentos) revelan, por un lado, la necesidad de actuación de una de las más altas autoridades de la institución en estos espacios (para permitir una adecuada coordinación interna) y la excesiva carga de trabajo que ello implica para quienes participan.
2. Por otro lado, es necesario, resolver la forma en que el Poder Judicial va a participar en las decisiones de esta Comisión y resolver el tipo de obligaciones que va a poder asumir en un Plan de Acción de las características enunciadas, por las mismas razones derivadas de su autonomía constitucional y por su forma de funcionamiento interna.
3. Finalmente, parece adecuado plantear lo que significa para el Poder Judicial participar en multiplicidad de Comisiones, muestra de lo cual son los ejemplos de las leyes antes señaladas.