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Discriminación arbitraria.

Normas que excluyen a educadores diferenciales de beneficios estatales, se declaran inaplicables por el Tribunal Constitucional.

Los requirentes, un grupo de educadores diferenciales, alegaron que fueron arbitrariamente excluidos de bono de reconocimiento profesional.

18 de enero de 2023

El Tribunal Constitucional declaró inaplicable, para resolver la gestión pendiente, el artículo 4°, inciso quinto; la frase “y dicha mención correspondiere a un determinado subsector de aprendizaje o nivel educativo”, contenida en el artículo 5°, letra a), parte final; y la frase “en un determinado subsector del aprendizaje o en un determinado nivel educativo”, contenida en el artículo 6°, inciso primero, todos preceptos legales contenidos en la Ley N°20.158, que establece diversos beneficios para profesionales de la educación y modifica distintos cuerpos legales.

Las disposiciones legales citadas establecen:

“Artículo 4º.- Sin perjuicio de lo establecido en el artículo anterior, los profesionales de la educación que hayan obtenido su título en escuelas normales y los que hayan obtenido su título hasta el año 1990 en universidades o institutos profesionales del Estado o reconocidos por éste, cuyo programa de estudio regular de pedagogía tuviese menos de ocho semestres, se entenderán asimilados a los profesionales enunciados en el artículo anterior para los efectos del derecho a percibir la Bonificación de Reconocimiento Profesional.

Aquellos profesionales de la educación cuyo título haya sido obtenido antes de la fecha de publicación de la presente ley y que no cumpla los requisitos de los artículos 3º y 4º, y que tengan otro título profesional o técnico de nivel superior, tendrán derecho a la bonificación sólo en el caso que, sumando los programas de ambas carreras, su formación sea, en su conjunto, igual o superior a ocho semestres y 3.200 horas presenciales de clases.

Los profesionales de la educación que a la fecha de la publicación de esta ley estén en posesión de un título de profesor o educador que no reúna los requisitos de duración del programa establecido en el artículo 3º y no les sea aplicable lo prescrito en los incisos precedentes, tendrán derecho a la Bonificación de Reconocimiento Profesional sólo si acreditan la obtención de una mención en un subsector de aprendizaje o en un nivel educativo otorgado en un programa o carrera por una universidad o institución de educación superior del Estado o reconocida por éste que se encuentre acreditada de acuerdo a la ley Nº 20.129.

Asimismo, tendrán derecho a esta bonificación los profesionales que cuenten con un título otorgado en un programa o carrera de a lo menos ocho semestres académicos y 3.200 horas presenciales de clases por una universidad o institución de educación superior del Estado o reconocida por éste, e impartan una especialidad afín a dicho título en establecimientos educacionales del sector municipal, del particular subvencionado, o en establecimientos regidos por el decreto ley Nº 3166, de 1980.

Para estos efectos, se entenderá por mención la particular especialización del profesional de la educación en un determinado subsector de aprendizaje o en un determinado nivel educativo, que puede ser reconocida como una formación profesional especial o adicional.

Mediante decreto del Ministerio de Educación se determinarán las menciones que darán derecho a la bonificación. Asimismo, el Ministerio mantendrá un registro público de los programas conducentes a su obtención. (art. 4).

“Los profesionales de la educación podrán acreditar, de conformidad al artículo 7º, la obtención de una mención profesional a través de las siguientes modalidades, referidas a cada uno de los casos que se indican: a) En el caso de los profesionales de la educación que se encuentren en posesión de un título de profesor o educador que reúna los requisitos establecidos en el artículo 3º, con la presentación del título profesional respectivo, si en dicho título consta expresamente la mención en que fuera obtenido y dicha mención correspondiere a un determinado subsector de aprendizaje o nivel educativo.

b) (…)”. (Art. 5°, letra a), parte final).

“Los cursos o programas de post título que den derecho a la obtención de una mención asociada al título de profesor o educador en un determinado subsector del aprendizaje o en un determinado nivel educativo deberán cumplir con los siguientes requisitos copulativos:

a) Contar con un mínimo de 700 horas de clases presenciales, y

b) Ser impartidos por una universidad o institución de educación superior del Estado, o reconocida por éste, que se encuentre acreditada de acuerdo a la ley Nº 20.129, que desarrollen programas regulares de formación inicial pedagógica que se encuentren acreditados conforme a la ley Nº 20.129 y que cuenten con Departamento, Instituto o Facultad de la disciplina del subsector y/o formen en la pedagogía específica del subsector del post título en programas regulares. (Art. 6°, inciso primero).

La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad es un recurso de nulidad entablado ante la Corte de Apelaciones de Santiago por un grupo de profesores diferenciales en contra de la sentencia definitiva del Primer Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago.

El fallo impugnado rechazó la denuncia de tutela por vulneración de garantías constitucionales atribuida a la Corporación Municipal de Renca, que excluyó a los educadores diferenciales del pago de un bono de reconocimiento profesional establecido en la Ley N° 20.158.

Los requirentes argumentan que lo dispuesto en los preceptos impugnados y su aplicación al caso concreto afectan gravemente su garantía de igualdad ante la ley (art. 19 N°2), puesto que restringen la asignación de la bonificación referida de forma contraria a los principios declarados en la misma ley, principalmente, el de fomentar la especialización de los docentes. Por tanto, establece una discriminación carente de justificación suficiente respecto a los educadores diferenciales, que son también profesionales de la educación que requieren perfeccionamiento.

Señalan que la medida de circunscribir un beneficio a profesionales que se desempeñen en un subsector de aprendizaje es injusta, pues desconoce las particularidades de la labor realizada por los requirentes.

Por otro lado, estiman que la normativa impugnada resulta contraria a los dispuesto en el artículo 19 N°10, incisos 1 y 2, sobre el derecho a la educación, puesto que dificultan que todos los educadores cuenten con la formación necesaria para desempeñar sus funciones, elemento fundamental para garantizar el acceso de todas las personas y sectores de la población a este derecho social.

En consecuencia, el hecho de que en este caso se establezca esta diferencia, produce una desventaja importante en el acceso a educación de calidad entre los alumnos regulares y aquellos con necesidades especiales.

Adicionalmente, estiman que se vulnera su derecho a la justa retribución y la no discriminación en materia laboral, contenida en el artículo 19 N°16, puesto que no se considera la dignidad de su función ni la utilidad de su especialización, pese a que se trata de áreas laborales similares y que persiguen el mismo fin.

Por último, los requirentes alegan que los preceptos impugnados en este caso resultan contrarios al derecho a la no discriminación en materia económica (art. 19 N°22), pues se establece un privilegio injustificado y carente de razonabilidad en favor de los docentes regulares, y en desmedro de los educadores diferenciales, pues se otorga un beneficio adicional a un grupo de profesionales que realizan una actividad que no guarda diferencias cualitativas respecto a sus pares dedicados a la educación diferencial, lo que importa una vulneración a la garantía de no discriminación en materia económica.

Evacuando el traslado conferido, la Corporación Municipal de Renca solicitó el rechazo del requerimiento.

Explica que la interpretación armónica del precepto impugnado con el artículo 23 de la Ley General de Educación, lleva a concluir que si bien la Educación Diferencial juega un rol importante en el sistema educativo no es un nivel educacional, ya que solo se reconocen como niveles la educación parvularia, básica y media.

Agrega que lo anterior implica que los educadores diferenciales tienen derecho a percibir la bonificación al reconocimiento profesional solo por concepto de título y no al constituir una modalidad del sistema educativo que se desarrolla de manera transversal a través de sus distintos niveles, de forma tal que no es posible adscribirla a ninguno de ellos.

Por último, recuerda que las menciones de los educadores diferenciales no se consideran un subsector, por tanto, no cumplen con dicho requisito. La Contraloría General de la República en dictamen Nº 30.270 de noviembre de 2019 se ha pronunciado en el mismo sentido.

Evacuó traslado también el Consejo de Defensa del Estado, solicitando el rechazo del requerimiento, ya que -si bien el derecho al bono de reconocimiento profesional viene dado por ley- la normativa que resuelve en definitiva que a los educadores diferenciales no les corresponde recibir el 100% de dicho bono, es de rango reglamentario; incumpliéndose el esencial requisito de que se cuestionen normas que sean de rango legal; al tiempo que el requirente plantea un problema de aplicación e interpretación de los preceptos de la Ley N° 20.158, esto es, la configuración de los niveles de la educación parvularia, básica y media.

En el contexto anotado, el CDE concluye que el ejercicio del arbitrio que tiene el Juez del trabajo, de facultades legales de interpretar la norma, como sería el caso, descarta absolutamente una cuestión constitucional, por cuanto la discusión de fondo se centrará no en la contradicción entre tal ejercicio y un determinado precepto constitucional, sino, simplemente, en la interpretación de la normativa respectiva y motivación del acto impugnado.

El Tribunal Constitucional acogió el requerimiento. Expone, en primer lugar, que, según la historia fidedigna de la ley, es posible concluir que el Legislador persiguió reconocer y reforzar las capacidades docentes para así mejorar la formación escolar de los alumnos, a través de la mejora de remuneraciones de todos los profesionales de la educación que se desempeñaran tanto en el sector público municipal como en el sector privado que tuviese financiamiento público, otorgando un Bono de Reconocimiento Profesional a los profesionales de la educación que cumplieran con los requisitos que señala la ley.

De acuerdo con lo anterior, si, por una parte, el Estado de Chile se encuentra obligado a velar tanto por el derecho a la educación en condiciones de igualdad y por el de participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional de todas las personas, incluyendo a aquellas que tienen necesidades educativas especiales y, por otra parte, el Legislador buscó entregar una educación de calidad a todos los alumnos de los establecimientos a que se refiere que imparten educación regular o formal para lo cual, entre otras medidas, estimula el perfeccionamiento docente de quienes se desempeñan en el sistema educacional a través de un bono de reconocimiento profesional, no tiene justificación razonable alguna y constituye una diferenciación de trato arbitraria que se excluya del complemento de la bonificación que establece la ley a los educadores diferenciales que se han especializado en la formación de quienes se encuentran en la situación de mayor vulnerabilidad dentro del sistema escolar regular, como son aquellos que tienen necesidades educativas especiales. Ellos, tanto como los profesores que imparten enseñanza a través de niveles educativos, tienen el mismo derecho a recibir tal beneficio para cumplir con el propósito de la ley, cual es favorecer el otorgamiento de una educación de calidad, proporcionada por quienes tienen las mejores calificaciones profesionales.

Por tanto, al diferenciarse entre los profesores que imparten enseñanza regular y los que imparten educación diferencial para los efectos de excluir a estos últimos de un beneficio debido a las características de las menciones que se encuentran asociadas a su título, se logra como resultado, en primer lugar, una discriminación indirecta en contra de una categoría de personas, como es la de aquellos a quienes va dirigida esa modalidad de educación, respecto de las cuales el Estado tiene el deber de asegurarles el derecho de participar con igualdad de oportunidad en la vida nacional (art. 1°, inciso 5°) para que efectivamente puedan desarrollar sus potencialidades recibiendo al efecto una educación de calidad sin discriminación, más aun teniendo presente que su condición ha sido históricamente un factor de exclusión o restricción para el goce de sus derechos educativos.

Añade que la aplicación de los preceptos impugnados conduce a una arbitrariedad directa en contra de los educadores diferenciales al excluirlos de un beneficio dirigido a todos quienes imparten enseñanza en los establecimientos educacionales a que se refiere la ley, pues se busca con tal bonificación incentivar el desarrollo docente, sin que exista una razón que justifique que el legislador, por una parte, otorgue un estímulo a su perfeccionamiento docente a los educadores diferenciales mediante un bono por encontrarse en posesión de un título profesional y, por otra parte, les impida acceder a una parte del bono si tienen una mención.

Continua argumentando el Tribunal que el trato diferente que se da a los profesores de educación diferencial y a los profesores de educación regular para impedir que los primeros que poseen una mención asociada al título no reciban el complemento del bono, no encuentra una justificación racional, dado que ambos grupos de profesores se encuentran en las mismas circunstancias, como se pone de relieve al revisarse la propia ley, desde que cumplen con los demás requisitos que señala la ley para obtener una bonificación de Reconocimiento Profesional.

Por otro lado, la Magistratura Constitucional advierte que, si bien al mencionado artículo 2 de la Ley puede dársele una interpretación amplia que permitiría comprender que las menciones a que alude incluyen aquellas que pueden encontrarse asociadas al título de educador diferencial, como en sede de inaplicabilidad es deber de este Tribunal evitar que los preceptos legales impugnados se interpreten y apliquen de un modo que efectivamente produzcan un efecto contrario a la Constitución (STC Rol N° 993, c. 5°) no puede obviarse que su contenido literal impide darles ese alcance.

Por último, aclara que por haber acogido una causal de inconstitucionalidad no corresponde pronunciarse sobre otras contenidas en el requerimiento, de suerte que no se emitirá pronunciamiento sobre los otros vicios de inconstitucionalidad invocados por los requirentes (STC Rol N° 1411, c. 12° y en el mismo sentido STC Rol N° 2320, c. 19°).

La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Pozo y Núñez y la Ministra Marzi, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento.

Fundan su decisión en que el requerimiento plantea un problema que es principalmente de interpretación, puesto que indirectamente se cuestiona la razonabilidad de la lógica utilizada por el juez de fondo, al poner en duda los preceptos legales que lo ayudaron a llegar a las conclusiones objetadas en el juicio ventilado en sede laboral, además de considerar que iguales cuestionamientos se han planteado vía recurso de nulidad, alegando la infracción de las mismas garantías invocadas en el presente requerimiento a causa de la calificación jurídica de las normas que con este requerimiento de inconstitucionalidad se busca suprimir.

Añaden que, además de estar ante un problema interpretativo, el conflicto expuesto se deriva también de la concreción que se ha hecho de las normas requeridas en los Decretos Supremos N°259 y 260 del Ministerio de Educación, que son los que indican que por “mención” debemos entender una especialización en un área del conocimiento, por lo que la normativa que establece que a los educadores diferenciales no les corresponde el 100% del Bono es de rango reglamentario, y por ende no es controlable -de manera directa o indirecta- por la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.

Explican que los educadores de áreas disciplinares que trabajan en niveles educativos tienen un número superior de alumnos, y es su conocimiento disciplinar el que es reelaborado por el educador diferencial para trabajar con determinados estudiantes de cada curso, por lo que los trabajos en sí mismos no son idénticos y, si bien podrían ser equivalentes, esa es una ponderación que compete al legislador a la hora de diseñar sus políticas públicas.

En este sentido, aclaran que el Tribunal Constitucional no tiene los elementos ni las competencias para determinar si esa diferenciación del 25% de un bono es discriminatoria, dentro de lo que se ha diseñado como una política remuneracional que busca fortalecer la profesionalidad con ciertos énfasis expresados en sus artículos.

Por otro lado, hacen presente que el requerimiento enuncia -pero no desarrolla- que se trataría de una medida que afecta a los educadores diferenciales por ser tales o, por una discriminación vicaria en relación al tipo de estudiante con el que trabajan, no habiendo nada en el requerimiento que sostenga que nos encontremos frente un acto motivado en el hecho de referirse al que se enuncia como grupo desaventajado, como son los profesionales que se desempeñan en el ámbito de la educación diferencial.

Sobre este punto, agregan que los educadores diferenciales no son los únicos trabajadores de la educación que no perciben el 25% del bono a causa de no tener una mención en un subsector del aprendizaje o área disciplinar, lo que implica que la distinción no está hecha con un propósito observable de perjudicar a los educadores diferenciales por ser tales. Este mismo hecho -el de no ser el único grupo excluido- dificulta tener convicción acerca de que estemos ante un caso en que el legislador haya querido abarcar, pero haya tenido un problema en su expresión normativa. A ello se suma que son varias normas las que deben ser eliminadas para obtener el resultado buscado por el requirente.

Por otra parte, los Ministros disidentes aducen que la deferencia razonada le pide al intérprete constitucional que no se erija como un colegislador, por lo que diseccionar una parte de la ley, o como en este caso, en una serie de partes, es una operación compleja para lo que debe tenerse la absoluta certeza de que el legislador no expresó con claridad lo que pretendió establecer, o de que se trata de un caso que está naturalmente incluido por ser igual a otro regulado, lo que resulta claro a partir del requerimiento. Precisan que de lo anterior se sigue que el riesgo de actuar como legislador es patente, ya que el hecho de que otro tipo de educadores debieran tener el 100% de un bono y no un 75% parece ser una valoración de mérito de la ley, juicio que está vedado a este Tribunal a partir de la deferencia razonada.

Hacen presente que una política remuneracional es en particular una materia propia del legislador, ya que compromete recursos del Estado, por lo que descartan que pueda tratarse de una afectación al derecho a una justa retribución, ya que este es un derecho de mínimos. Si bien se trata de un mínimo que se garantice una existencia digna, no puede analizarse a propósito de una fracción dentro de un bono dentro de una política promocional.

Por esta razón, niegan la existencia de discriminación arbitraria en materia económica en el sentido prescrito por el artículo 19 N°22, ya que es el legislador el que debe establecer sus políticas sociales, y la idea de que debería incluir a todos los educadores, sin considerar ninguna singularidad, implica juicios deónticos, esto es, cómo la política debería haber sido.

Continúan explicando que de acoger el requerimiento se estaría frente a la superposición de un óptimo concebido por el juzgador, respecto de algo que debió haber sido dicho en la oportunidad y circunstancias existentes al momento de legislar, lo que constituye una valoración de mérito que implica invadir competencias del legislador. Como se ha explicado, la elaboración de normas no expresadas a partir de otras que sí lo están es una suerte de legislación ‘apócrifa’ y esta es fundamentalmente la actividad propia de la doctrina (Guastini, Riccardo, Interpretare e argomentare, Giuffré Editore, p. 161.)

Finalmente, concluyen que, al tratarse de políticas sociales, la actuación “creativa” del intérprete funciona importando una carga económica al Estado que no es comparable con el costo de crear una norma permisiva o que declare una libertad, de manera que la deferencia con el legislador exige que existan razones claras para tener la convicción de que es un caso incluido pero no estipulado, sea por deficiencia en la técnica o porque no fue previsto pero que de haberlo sido se habría incorporado, razones cuya claridad y contundencia el presente requerimiento no aporta.

 

Vea el texto de la sentencia y el expediente Rol N°12.625-21.

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