En estas líneas, además de conceptualizar el debido proceso, se proveen algunos estándares internacionales relevantes, se analiza este derecho en la Constitución de 1980, y finalmente se brindan algunas claves relevantes para la discusión constitucional en la materia.
1. Conceptualización del derecho de acceso a la justicia.
Definir exactamente qué se entiende por acceso a la justicia es un desafío complejo, en tanto se trata de un derecho que en general no se encuentra expresamente consagrado ni en nuestra Constitución ni tampoco en los instrumentos del sistema internacional de protección de los derechos humanos que ha suscrito Chile, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos o la Convención Americana de Derechos Humanos. Tan solo textos normativos más recientes lo han incorporado de tal manera, como es el caso de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Sin embargo, hoy existe acuerdo tanto en la doctrina como en la jurisprudencia internacional que el acceso a la justicia se encuentra garantizado como un derecho humano a partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (Véanse, arts. 8 y 10).
En cambio, hay mayores antecedentes como derecho fundamental de la denominada tutela judicial efectiva o derecho a la protección judicial, que sería o un equivalente funcional -básicamente el mismo derecho de acceso a la justicia, pero proveniente de una tradición distinta- o un ‹supra derecho› que contendría al acceso a la justicia. Así ocurre con el artículo 24 de la Constitución Italiana de 1947, el artículo 19 N° 4 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania de 1949 o la Constitución Española de 1978 en su artículo 24.
En países donde no existe tal referencia expresa, su conceptualización ha sido elaborada fundamentalmente de manera jurisprudencial y doctrinaria como un derecho implícito, autónomo o integrante de otros de carácter más general como el debido proceso o la propia tutela judicial efectiva. Así ocurre en países como Estados Unidos o en nuestro país, Chile, respecto del cual profundizamos en el siguiente acápite.
Por otro lado, tanto la doctrina de derecho procesal como aquellos autores vinculados a las políticas judiciales suelen aproximarse a su contenido desde dos puntos de vista. Así, se suele de hablar del acceso a la justicia en un sentido estricto y, desde otro lado, en un sentido amplio. En el primer sentido, el acceso a la justicia garantiza la capacidad efectiva que tendrían los sujetos de derecho para para acudir a los tribunales -propiamente tales- para obtener una resolución justa sobre un conflicto o disputa ya sea entre sujetos privados, entre sujetos privados y públicos o entre sujetos públicos. En este sentido, el acceso a la justicia como derecho humano implica la posibilidad de llevar nuestras pretensiones a un tribunal para que nuestros derechos sean protegidos de manera efectiva y bajo ciertas condiciones mínimas que aseguren un debido proceso. Desde un sentido amplio, el acceso a la justicia es un derecho en virtud del cual los Estados deben garantizar a los individuos no solo el derecho de acceder al proceso judicial, sino también a otro tipo de dispositivos que permitan a las partes resolver sus conflictos en forma directa y colaborativa, como es el caso de la mediación, la negociación o la conciliación (Lillo y Vargas, 2017 :361), es decir, a cualquier instancia pública que permita obtener una reparación o tutela efectiva de las necesidades legales de la población.
Todavía, hay quienes señalan que el acceso a la justicia en un sentido estricto equivaldría a la posibilidad de ‹tocar la puerta de la justicia› mientras que el derecho a la tutela judicial efectiva incluiría la posibilidad de sostener el proceso hasta su efectivo cumplimiento. La verdad es que esta si bien es una distinción adecuada, en general en aquellas tradiciones donde el término predominante es acceso a la justicia, este suele comprender tanto la posibilidad de llegar a los tribunales como de sostener un proceso bajo condiciones mínimas hasta su término. Así ocurre, por ejemplo, en la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos, donde en sus decisiones en idioma inglés, usa el término de manera amplia en casos emblemáticos como Golder v. United Kingdom o Rasmussen v. Denmark. En lo que resta de este documento, se usa el concepto de esta manera.
2. Algunos estándares internacionales relevantes
Una primera cuestión que se ha debatido en el ámbito internacional es la conexión entre el derecho de acceso a la justicia y el derecho sustantivo que se intenta proteger. La pregunta, de esta manera, es si el acceso a la justicia se trata de un derecho autónomo o si en cambio depende de la existencia de un derecho sustantivo por el cual se recurre de protección judicial. Si bien algunos textos internacionales parecen acotar la garantía a los derechos que ellos mismos protegen -como ocurre con el artículo 2.3(a) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos o el artículo 13 del Convenio Europea de Derechos Humanos, otros como la Convención Americana de Derechos Humanos tienen un carácter amplio, al señalar en su artículo 25 que la protección es respecto de aquellos derechos reconocidos por la propia Convención, pero también respecto de aquellos consagrados en el ordenamiento jurídico interno. Sin embargo, en general, tribunales internacionales, como la Corte Europea de Derechos Humanos, han tendido a ampliar el espectro de aplicación al considerar vulneraciones al derecho del acceso a la justicia de manera independiente del mérito o naturaleza del derecho sustantivo protegido, ya sea por medidas administrativas o de otro carácter que en la práctica generaban un obstáculo insalvable para las víctimas.
En el ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos el acceso a la justicia se ha comprendido como la obligación del Estado de remover obstáculos que impidan a las personas llevar sus asuntos hasta los tribunales, fundamentalmente a partir de los artículos 8.1. y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Luego, el acceso a la justicia se trata también de garantizar que una vez que el asunto es llevado a las instancias correspondientes esta sea tramitado mediante ciertos estándares mínimos que se traducen en el debido proceso.
Desde el punto de vista de la responsabilidad del Estado, como derecho humano, el acceso a la justicia entraña tanto obligaciones positivas como negativas para los Estados. En este sentido, las contravenciones al derecho de acceso a la justicia no solo pueden provenir de disposiciones legales que la contravengan, sino que también prácticas de hecho que deriven en obstáculos pueden constituir violaciones a los derechos consagrados. Por ejemplo, en el caso Fernández Ortega vs México, la Corte consideró que se vulneró el derecho de acceso a la justicia de la víctima al no contar inicialmente con un intérprete provisto por el Estado a fin de presentar su denuncia ni tampoco recibir en su idioma información sobre las actuaciones derivadas de su denuncia, sin que se haya tomado en cuenta la situación de vulnerabilidad en que se encontraba en razón de su idioma y etnicidad.
Tal vez el principal estándar internacional en materia de acceso a la justicia es que no basta con que los mecanismos de protección existan formalmente, sino que estos deben gozar de efectividad en la práctica. Luego, si bien los Estados cuentan con una amplia latitud en la manera en que organizan el sistema de administración de justicia, lo que importa desde el punto de vista del acceso es que los mecanismos que este provea sean efectivos para la protección de derechos y cumplan con los estándares mínimos del debido proceso.
El fundamento del acceso a los tribunales como derecho humano ha sido su concepción como un mecanismo la protección del individuo frente a conductas ilegales, así como para la defensa del Estado de Derecho en una sociedad democrática. Esta concepción de accesibilidad implica por una parte que haya tribunales competentes para conocer del asunto en cuestión, disponibilidad de traducción, asistencia jurídica, acceso a información y en particular a las decisiones judiciales, así como también resulta relevante la ubicación geográfica de los individuos si es que ello impide una efectiva participación. Como decimos, en general, el Estado estará obligado a proveer un mecanismo que haga que el acceso a tribunales sea efectivo y no meramente ilusorio.
En el caso McFarlane vs Irlanda, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos indicó que la existencia de un mecanismo judicial para la protección de los derechos debe ser lo suficientemente claro, no solo en teoría sino también en la práctica. Por el contrario, si estas exigencias no están presentes no se cumplirá el requisito de accesibilidad y efectividad, siendo deber del Estado probar que esas condiciones son satisfechas. Se agrega, en el caso Vuckovic y otros vs Serbia que, para ser efectivo, además de accesible, el mecanismo debe ser capaz de remediar directamente el tipo de asunto por el cual recurre a este y ofrecer una razonable expectativa de éxito.
Por supuesto, este derecho, no tiene un carácter absoluto sino que es posible que los Estados impongan limitaciones o restricciones a su ejercicio. Estas serán admisibles desde el punto de vista de los estándares internacionales siempre y cuando guarden una relación de proporcionalidad entre los medios empleados y el propósito buscado, no pudiendo causar una la denegación total de este derecho. Así, el criterio para evaluar estas medidas será la proporcionalidad de los medios y la razonabilidad de los fines perseguidos. En este sentido, por ejemplo, la Corte Interamericana señaló en el caso Cantos vs Argentina que este derecho implica que «…[c]ualquier norma o medida del orden interno que imponga costos o dificulte de cualquier otra manera el acceso de los individuos a los tribunales, y que no esté justificada por las razonables necesidades de la propia administración de justicia, debe entenderse contraria al precitado artículo 8.1 de la Convención». Otros fines legítimos considerados en derecho internacional se refieren a situaciones de estados de emergencia o derivadas de inmunidad diplomática
3. El acceso a la justicia en la Constitución de 1980
Como se señalaba al comenzar, el acceso a la justicia como derecho fundamental no se encuentra expresamente regulado en la Constitución. Por el contrario, se trataría más bien de una construcción que ha realizado la doctrina y jurisprudencia chilena a partir de los artículos 19 N° 3 y 76 de la Constitución, así como de la incorporación o recepción de fuentes del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
El desarrollo constitucional chileno ha concebido el acceso a la justicia fundamentalmente desde una versión restringida, esto es, desde la perspectiva de la obligación de brindar o de no restringir la puerta de entrada del sistema judicial al individuo. Luego, el principal mecanismo contemplado para ello sería la provisión de asesoramiento, asistencia y defensa jurídica gratuita. Para autores como Enrique Evans el artículo 19 N° 3 establece una garantía general mediante la cual, por omisión, y a falta de regla en contrario, el principal mecanismo de resolución de conflictos serán los órganos llamados a ejercer jurisdicción. Así, ante casos de vulneración de derechos, y cuando no exista ley o tribunal que regule el cómo y ante quién accionar, el conocimiento y fallo del reclamo pertinente corresponden a los tribunales ordinarios de justicia. Así, por una parte se establecería la facultad de otorgar amparo ante la vulneración de derechos, y por la otra una obligación de parte de estos para conocer de esa violación, (Evans, 2004: 140). De esta forma, se vincula al acceso a la justicia con el concepto de inexcusabilidad judicial consagrado en el actual artículo 76 antes citado, así como en el establecimiento de la acción constitucional de protección del artículo 20.
Este derecho de recurrir ante la justicia frente a una violación de un derecho, y por otro lado la facultad/deber de brindar protección de parte de los tribunales de justicia, queda bastante más claro en una redacción preliminar de la actual Constitución de 1980. De esta manera, en la sesión número 100 de la Comisión Constituyente se extrae que el texto constitucional contenía originalmente un inciso 4° del actual 19 N° 3 que indicaba que «toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos y dispondrá de recurso efectivo contra actos que los violen.» Esta redacción, sin embargo, no tuvo finalmente aprobación porque, como señalaba Jaime Guzmán, se consideraba que no «…todos los problemas que ocurran en una sociedad deban tener amparo, necesariamente, en los tribunales de justicia, sino que en ocasiones debe salvaguardarse la autonomía de las sociedades intermedias, solucionando sus disputas en base a sus propios mecanismos» (Actas Oficiales de la Comisión Constituyente, Sesión 100ª, celebrada en lunes 6 de enero de 1975, p. 13). Además, entendió que el «libre acceso a tribunales» podría leerse como el denominado principio de inexcusabilidad judicial en términos que no puede esgrimirse por parte de los tribunales la falta de ley para no fallar un asunto que está dentro de su competencia (ibid., p. 26). No obstante, señalaba que concordaba «…con el espíritu de fondo, en el sentido de que no queden los ciudadanos en la indefensión frente a los derechos que consagran la Constitución y las Leyes, pero estima que debe existir mayor precisión para no violar el concepto de que esa intervención del tribunal debe estar contenida en forma exacta, clara y precisa, en la competencia que la Carta Fundamental y la ley le entregan» (ibid., p. 27). Finalmente, de las diversas exposiciones, pareciera que hay acuerdo en que la disposición debería evitar que el ciudadano quede en la indefensión respecto a los derechos establecidos en la Constitución (ibid., p. 33).
La falta de tratamiento del derecho de acceso a la justicia ha generado que la doctrina y jurisprudencia nacional lo hayan identificado o asimilado con diversas instituciones procesales y constitucionales, como el derecho a la acción, a la tutela judicial efectiva, como un derecho al proceso, o como parte del derecho al debido proceso.
Respecto a este último, y como un claro ejemplo del carácter implícito de este derecho en la Constitución de 1980, un fallo del Tribunal Constitucional del año 2008 señalaba que la Constitución garantiza a todo habitante que se enfrentase a la sentencia de un órgano que ejerce jurisdicción, el libre acceso a la justicia, ya que «…el derecho a ser juzgado por el tribunal señalado por la ley y establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho, implica…un derecho anterior, como es el de ser juzgado, y, para serlo, se requiere, necesariamente, acceder sin trabas excesivas al órgano jurisdiccional.» (cc. 7 y 8). Desde esta manera, se ha concebido al acceso a la justicia como un supuesto necesario de otras garantías explícitas, como el derecho a la defensa o al juez natural, o como un supuesto de la protección de la ley en el ejercicio de los derechos que se consagra en el inciso primero del artículo 19 N° 3. Así, el Tribunal Constitucional ha señalado que el «…derecho de las personas a acceder libremente a un tribunal de justicia para la protección de sus derechos, también conocido en la doctrina moderna como derecho a la tutela judicial efectiva, es una de los derechos asegurados por el N° 3 del art. 19 CPR, pues, aunque no esté designado expresamente en su texto escrito, carecería de sentido que la CPR se hubiese esmerado en asegurar la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, el derecho a la defensa jurídica, el derecho a ser juzgado por el juez natural, el derecho a un justo y racional procedimiento, si no partiera de la base de la existencia de un derecho anterior a todos los demás y que es presupuesto básico para su vigencia, esto es, el derecho de toda persona a ser juzgada, a presentarse ante el juez, a ocurrir al juez, sin estorbos, gabelas o condiciones que se lo dificulten, retarden o impidan arbitraria o ilegítimamente» (cc. 28–33).[1]
En términos de su vinculación con la tutela judicial efectiva, el Tribunal Constitucional chileno ha señalado que este derecho implica no solo la posibilidad de iniciar una acción en tribunales como única forma de garantizarlo, sino que también el acceso efectivo a la jurisdicción en todos los momentos de su ejercicio, lo que se manifiesta también en la posterior sustanciación del proceso, además del derecho a participar en los trámites del mismo, en igualdad de condiciones que los demás intervinientes.[2] En el mismo sentido, Bordalí señala que este derecho comprende tanto el poder de acceso a los tribunales como el derecho a obtener de estos una decisión según lo que el derecho prescriba que deba resolverse en ese caso (Bordalí, 2011: 321).
En este sentido, y a modo de síntesis jurisprudencial en la materia, Bordalí señala que en ocasiones se señala que el acceso a la justicia y el debido proceso son derechos distintos pero ambos partes de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos. Otras veces, se ha entendido que la tutela judicial es un presupuesto básico de las garantías de la igual protección en el ejercicio de los derechos y del debido proceso, por lo que el derecho a la igual protección ya no sería el metaderecho que comprende al debido proceso, sino que se trataría de derechos diferentes que operarían como contenedores de otros más, de los que el derecho de acceso a los tribunales de justicia sería presupuesto. En un sentido similar, se ha dicho que el derecho de acceso a la justicia forma parte del derecho a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y a un procedimiento racional y justo, por lo que existirían dos metaderechos de carácter procesal en nuestro orden constitucional: un derecho a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y un derecho al debido proceso, donde el derecho de acceso a la justicia formaría parte de ellos dos. Todavía hay otros fallos del Tribunal Constitucional que tratarían la tutela judicial efectiva como parte integrante del debido proceso, y otros que disponen justamente lo contrario. (Bordalí, 2011: 312-313).
En el ámbito nacional también se reconoce que el acceso a la justicia no se trataría de un derecho absoluto. De esta manera, la ley podría limitar o condicionar su ejercicio siempre y cuando se guarde una debida proporcionalidad y racionalidad en la medida. Así, una de las discusiones jurisprudenciales más recurrentes en el Tribunal Constitucional se ha referido a casos donde la ley exige el pago de una proporción de la multa o sanción impuesta por la Administración (la fórmula del solve et repete) con resultados diversos dependiendo principalmente de la institución que cursa la multa, así como de si la exigencia o barrera impuesta es proporcional o no.[3]
4. Algunos lineamientos para incorporar el derecho de acceso a la justicia en la nueva Constitución.
Una nueva Constitución debería hacerse cargo del enorme desarrollo -proveniente tanto del derecho internacional como del mundo comparado- y partir por reconocer de manera expresa y explícita la existencia de un derecho de acceso a la justicia, ya sea utilizando este concepto propiamente tal o su equivalente funcional de tutela o protección judicial.
Independiente del término que se utilice, la redacción de la disposición normativa debería ser clara en el sentido de que esta comprenda lo que hemos descrito como acceso a la justicia en sentido estricto, es decir, el derecho para para acudir al sistema de justicia para obtener una resolución justa sobre un conflicto o disputa ya sea entre sujetos privados, entre sujetos privados y públicos o entre sujetos públicos, incorporando así en esta definición no solo la adjudicación sino diversos mecanismos que resulten apropiados para la satisfacción de necesidades legales de la población. Luego, debería destacarse que lo relevante no es la existencia formal de tales mecanismos, sino que la posibilidad de acceder a ellos sea real en la práctica bajo condiciones de participación efectiva y de respeto a las garantías del debido proceso que correspondan.
Luego, es obligación del Estado no solo no impedir el acceso por vías legales o de hecho, sino que además debe crear las condiciones para que las personas puedan recurrir al sistema de justicia para la protección de sus derechos de manera efectiva, tomando en particular consideración los obstáculos o barreras que algunos grupos de la población pueden experimentar con particular intensidad. Con estos fines, pueden utilizarse diversos medios, siendo la asistencia letrada uno de ellos, pero también puede haber otros como la simplificación de procedimientos, la regulación del mercado legal, el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, el empoderamiento a través de la información, etc. La formulación de una disposición constitucional en este sentido, debería recoger el hecho del necesario amplio margen de acción que deba tener el legislador para definir estos mecanismos, debiendo estos ser medidos contra el estándar de efectividad garantizado.
Finalmente, debe reconocerse la posibilidad de limitar este derecho bajo un criterio de razonabilidad de los fines perseguidos, desde un punto de vista de un estado democrático de derecho, y de la proporcionalidad entre estos fines y los medios empleados, los que en todo caso no deberían significar la imposibilidad total de ver protegidos los derechos garantizados por el ordenamiento jurídico. Algunos de estos fines legítimos, pueden ser la correcta administración de justicia, situaciones de emergencia, entre otras que han sido desarrolladas en el marco del derecho internacional. (Santiago, 30 agosto 2021)
[1] En este mismo sentido: Tribunal Constitucional, Rol N° 792-2007, Sentencia del 03 de enero de 2008, c. 8; Tribunal Constitucional, Rol N° 1332-2009, Sentencia del 21 de junio de 2009, c. 9; Tribunal Constitucional, Rol N° 1356-2009, Sentencia del 27 de agosto de 2009, c. 9; Tribunal Constitucional, Rol N° 1382-2008, Sentencia del 28 de octubre de 2009, c. 9; Tribunal Constitucional, Rol N° 1391-2009, Sentencia del 27 de octubre de 2009, c. 9; Tribunal Constitucional, Rol N° 1418-2009, Sentencia del 27 de octubre de 2009, c. 9; Tribunal Constitucional, Rol N° 1470-2009, Sentencia del 27 de octubre de 2009, c. 9; Tribunal Constitucional, Rol N° 2042-2011, Sentencia del 10 de junio de 2012, c. 29;
[2] Tribunal Constitucional, Rol N° 1535-2009, Sentencia del 28 de enero de 2010, c.17 y 20.
[3] Tribunal Constitucional, Rol N° 287-1999, Sentencia del 27 de mayo de 1999, c. 7; Tribunal Constitucional, Rol N° 536-2006, Sentencia del 30 de agosto de 2006, c.9; Tribunal Constitucional, Rol N° 792-2007, Sentencia del 03 de enero de 2008, c. 14; Tribunal Constitucional, Rol N° 968-2007, Sentencia del 10 de junio de 2008, c. 20-22; Tribunal Constitucional, Rol N° 1046-2008, Sentencia del 22 de junio de 2008, c. 21; Tribunal Constitucional, Rol N° 1061-2008, Sentencia del 28 de agosto de 2008, c. 20-22; Tribunal Constitucional, Rol N° 1262-2008, Sentencia del 24 de abril de 2009, c. 20-25; Tribunal Constitucional, Rol N° 2475-2013, Sentencia del 07 de agosto de 2014, c. 5-8.