Artículos de Opinión

Conflictos entre indígenas y Convenio 169 de la OIT.

Una reciente sentencia de la Corte de Apelaciones de Temuco que rechazó un recurso de protección interpuesto a favor de una Comunidad Indígena y en contra de CONADI ha tenido la virtud de delimitar con precisión la función del arbitrio constitucional, reforzando de paso el ámbito de autonomía de CONADI para el cumplimiento de sus […]

Una reciente sentencia de la Corte de Apelaciones de Temuco que rechazó un recurso de protección interpuesto a favor de una Comunidad Indígena y en contra de CONADI ha tenido la virtud de delimitar con precisión la función del arbitrio constitucional, reforzando de paso el ámbito de autonomía de CONADI para el cumplimiento de sus fines específicos. Los hechos son  simples. Se expone en el recurso  que la Comunidad Indígena Juan Ahilla Varela habría recuperado la posesión pacífica de un Fundo de 700 hectáreas y que, existiendo un compromiso de compra de parte de CONADI a favor de esta Comunidad, finalmente, el organismo gubernamental lo había comprado a nombre de otra Comunidad Indígena que carecería de arraigo histórico y ancestral sobre el predio quedando inscrito a nombre de esta última. Los recurrentes señalan que se habría vulnerado la garantía constitucional del derecho de propiedad (art. 19 Nº 24 de la Constitución Política) y el artículo 14 del Convenio 169 de la OIT, ratificado por Chile, el que tiene estatuto de Tratado Internacional y por lo tanto rango constitucional.
El artículo 14 del Convenio 169, señala  que “deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan…”, que “los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión”;  y, finalmente , que “deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.”
La Corte fundó el rechazo del recurso en que: a) no se habría acreditado que la Comunidad actora haya sido poseedora ancestral del predio en cuestión; b) el predio no se encuentra incluido en la Merced de tierra invocada por la recurrente; c) que la beneficiaria de la compra del terreno es otra Comunidad Indígena acreedora de equivalente protección por parte de las disposiciones del Convenio; y d) que para dejar sin efecto actos perfeccionados, se requiere otra vía procesal que incluya el emplazamiento de quienes se verían perjudicados en sus derechos o intereses.
Más allá de los aspectos de hecho que implican los fundamentos a) y b) antes señalados, sobre los cuales el fallo no abunda,  la sentencia es relevante en el criterio que trasunta respecto a algunos tópicos de derecho relevantes. En primer lugar, en la necesidad de que exista un organismo que con criterios técnicos y mediante un procedimiento transparente, lleve el registro de las tierras tradicionalmente ocupadas por los pueblos indígenas, como presupuesto necesario para la efectiva protección del dominio y posesión. Conforme a la Ley N° 19.253, a la CONADI corresponde la mantención del Registro Público de Tierras Indígenas (art. 15 de la ley) en el que se inscriben las tierras que se encuentren en algunas de las hipótesis descritas en el artículo 12 de la misma ley, y siendo la inscripción en dicho Registro la forma de acreditar el carácter de Tierra Indígena. La Ley N° 19.253 establece claramente las circunstancias que pueden ser invocadas para que una tierra pueda ser calificada de indígena. Así, serán tierras indígenas aquellas que personas o comunidades indígenas actualmente ocupan en propiedad o posesión, a consecuencia de algunos de los títulos que la misma ley señala; o aquellas que históricamente han ocupado y poseen, entre otras, las personas o comunidades mapuches,  siempre que sus derechos sean inscritos en el Registro de Tierras Indígenas. Es CONADI el organismo facultado para calificar las circunstancias antes señaladas, toda vez que la ley le da expresamente la atribución de poder denegar la solicitud de inscripción (art. 15 de la Ley N° 19.253). De modo que resulta impertinente que sea la Corte de Apelaciones la llamada a calificar el “arraigo histórico y ancestral” de una Comunidad Indígena en unas u otras tierras. En un conflicto entre Comunidades Indígenas, que merecen la misma atención gubernamental en aplicación de los compromisos asumidos con el Convenio 169, resulta sumamente delicado que la Corte de Apelaciones, en un procedimiento concentrado pueda sustituir la labor técnica de CONADI. Al contrario, sólo respetando el ámbito de autonomía de CONADI en estas materias se está dando efectiva aplicación a la exigencia del Convenio 169 en orden a “tomar las medidas que sean necesarias para determinar las tierras que los pueblos interesados ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión” (art. 14).
Existen además procedimientos específicamente previsto para solucionar las controversias relativas a Tierras Indígenas y para obtener sentencias declarativas de derechos en este ámbito. La ley contempla la posibilidad de una conciliación para prevenir o poner término a un juicio sobre tierras (art. 55) y un procedimiento judicial ante la justicia ordinaria, aplicable a las cuestiones a que diere lugar el dominio, posesión, división, administración, explotación, uso y goce de tierras indígenas, y los actos y contratos que se refieran o incidan en ellas, y en que sean parte o tengan interés indígenas. Naturalmente, ello no excluye la procedencia de un recurso de protección en aquellos casos en que éste sea la única vía eficaz ante una privación, perturbación o amenaza de una garantía constitucional. Pero fuera de estos casos, cuando el medio idóneo para restablecer una garantía vulnerada en estas materias ha sido previsto específicamente por el legislador, y tal medio es, a mayor abundamiento, eficaz para el caso concreto, el recurso de protección resulta impertinente. Más aún, como en este caso, en que estando ya consumada una venta, la Corte carece de facultades para revertir la supuesta privación de la garantía constitucional, sin pasar a llevar en el intento otras garantías constitucionales, relativas, desde ya, al debido proceso y también al derecho de propiedad del beneficiado con la compra, cuyo dominio fue adquirido conforme a la ley. Sólo entendiéndolo así se estará respaldando en forma eficaz el cumplimiento que la Ley N° 19.253 ha dado a la exigencia del Convenio 169 en orden a que “deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados”. Podrá discutirse la necesidad o la conveniencia de una judicatura especializada en conflictos indígenas, o incluso de reformar los procedimientos aplicables; pero mientras ella no exista y mientras el procedimiento no sea reformado, deberá recurrirse a la ordinaria que expresamente ha sido prevista como competente para conocer estas materias y someterse a dichos procedimientos.
Pero hay más. La  pretensión de la actora en el recurso que fuera rechazado por la Corte de Temuco parte recurrente en el arbitrio, implicaba  pasar por alto varios principios y disposiciones legales. Entre ellos, el principio  de reserva legal en materia de nulidad (no hay nulidad sino en los casos que la ley ha previsto), el principio del efecto relativo de las resoluciones judiciales (art. 3 y específicamente en materia de nulidad, art. 1690, ambas del Código Civil), y el carácter de orden público que revisten las normas que componen el sistema registral inmobiliario en Chile. Desde este punto de vista, haberse anulado una compraventa mediante una sentencia en un recurso de protección y ordenado consecuencialmente  la cancelación  de una inscripción de dominio, sin audiencia de la parte vendedora, ni  del beneficiario de la compra, sin emplazamiento, en suma, de los principales involucrados en el contrato, sin una causal legal de nulidad y sin respeto a  garantías procesales mínimas, habría significado una vulneración ilegal y arbitraria de derechos adquiridos muchísimo mas grave que aquella a la que supuestamente se pretendía poner fin mediante el recurso de protección. 

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