Artículos de Opinión

El principio de solidaridad territorial y la regionalización.

Se debe evitar el establecimiento de medidas que importen el enriquecimiento de algunas unidades territoriales, a costa de otras.

El año 2005 se incorporó a la Constitución una referencia expresa a la solidaridad, en el artículo 3°, inciso tercero, dentro de las Bases de la Institucionalidad. El análisis de ésta y las demás disposiciones constitucionales que se refieren a la solidaridad en la estructura y organización territorial del país, nos permite determinar su contenido, importancia y alcance dentro del proceso de regionalización.
El artículo 1°, inciso 5°, de la Constitución Política de la República, establece que es deber del Estado “promover la integración armónica de todos los sectores de la nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de  oportunidades en la vida nacional”.
Los mandatos contenidos en la disposición precedente, se complementan con el del artículo 3, inciso tercero, de la Constitución, el que después de señalar que el Estado de Chile es unitario, preceptúa que “los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas”[1], esto es, entre las distintas partes en que se divide el territorio nacional. Esta disposición, a su vez, tiene dos concreciones en el mismo Texto Fundamental, que desarrollan y complementan su contenido: una, en el artículo 115 -que desde 1991 incluía una referencia a la solidaridad- y la otra, en el artículo 122.
El inciso 1° del artículo 115 dispone  que, “para el Gobierno y administración interior del Estado a que se refiere el presente capítulo se observará como principio básico la búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo. Las leyes que se dicten al efecto deberán velar por el cumplimiento y aplicación de dicho principio, incorporando asimismo criterios de solidaridad entre las regiones, como al interior de ellas, en lo referente a la distribución de los recursos públicos”.
En lo que respecta a las municipalidades, el artículo 118, inciso cuarto, señala que la finalidad de éstas es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna, mientras que el artículo 122, segunda parte, después de referirse a la autonomía de aquéllas en la administración de sus finanzas, establece que “Una ley orgánica constitucional  contemplará un mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del país con la denominación de fondo común municipal. Las normas de distribución de este  fondo serán materia de ley”.
Las referencias al desarrollo equitativo y solidario, a los criterios de solidaridad en lo relativo a la distribución de los recursos públicos y a la redistribución solidaria de los ingresos propios en estas disposiciones, nos permiten entender que la solidaridad tiene “un alcance fundamentalmente económico”[2] y una finalidad correctiva[3], redistributiva[4] o compensatoria.
La finalidad correctiva de la solidaridad se aprecia en el artículo 115, que se refiere a la redistribución de los recursos públicos y a los instrumentos o herramientas específicos para tales fines, como los recursos asignados en la Ley de Presupuestos; el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, los convenios de  programación de inversión pública que pueden celebrarse entre Gobiernos regionales o entre éstos y uno o más Ministerios  o entre Gobiernos regionales y Municipalidades (art. 115, inciso 4°) y los tributos regionales del artículo 19 N° 20. Lo mismo se advierte en el Fondo Común Municipal, que por aplicación del mismo principio, posibilita que las comunas con mayor capacidad económica asuman ciertos sacrificios, en beneficio de otras menos favorecidas.
La solidaridad parte de la base que existe una diferencia cierta entre las distintas zonas geográficas en que se ha dividido administrativamente el Estado, que se refleja en un desarrollo económico desigual entre las distintas regiones, provincias y comunas del país[5].
Su objetivo es hacer frente al centralismo y contribuir a la eliminación de desigualdades sociales, mediante la distribución de los recursos, lo que redundará en la obtención de un desarrollo equitativo de las diferentes partes del territorio nacional y de sus habitantes. La solidaridad refuerza la igualdad, pero va más allá de ella, porque supone la aplicación de mecanismos compensatorios a favor de las divisiones territoriales menos favorecidas[6].
La solidaridad, lo mismo que la equidad, refuerza o fortalece la unidad del Estado y el Estado de Derecho. Ambos son principios articuladores de la división territorial del país[7] y de la distribución de recursos[8].
Todas estas disposiciones están estrechamente relacionadas entre sí e implican que las leyes, las políticas públicas y, en general, las actividades del Estado deben ser solidarias y propender al bien común, que es el fin último del Estado, a que se refiere el artículo 1° de la Constitución.
La solidaridad territorial aquí aludida es la “solidaridad vertical”, es decir, aquella que opera “desde el Estado” o con la intervención de éste, y se distingue de la denominada “solidaridad horizontal”, expresión que se refiere a la que tiene lugar “en el ámbito de la sociedad y entre sus miembros”[9].
La solidaridad vertical opera en dos direcciones: interregional o externa e intrarregional o interna. La primera, es la que tiene lugar en las relaciones entre el Poder Central y las distintas regiones; y la segunda, es la que opera al interior de éstas, es decir, entre las autoridades encargadas del Gobierno y administración interior del Estado y las distintas provincias y comunas[10].
La solidaridad interregional, tiene por objetivo lograra el equilibrio económico  entre las distintas regiones[11] en que se divide el estado unitario. La solidaridad intrarregional, por su parte, tiene por finalidad la repetición del mismo esquema, pero al interior de cada región, para que se beneficien de la misma manera la capital provincial y las demás provincias de la región, y todas las comunas, especialmente aquellas de carácter periférico, rural o más pobres.
Se trata de que tanto entre las distintas regiones del territorio nacional como al interior de ellas exista un equilibrio económico adecuado y justo[12], para lo cual se contemplan mecanismos que permiten corregir el crecimiento desigual entre las distintas unidades territoriales y lograr un desarrollo armónico.
La solidaridad es un principio constitucional que contiene un mandato para los poderes públicos, que no sólo debe inspirar su actuación, sino que también los vincula en el ejercicio de sus atribuciones, toda vez que son los garantes de su efectiva realización[13]. Los destinatarios son los órganos encargados del Gobierno y administración del Estado y los órganos co-legisladores, que deben promover el desarrollo equitativo y solidario y tienen el imperativo de considerar la solidaridad en las leyes. El mandato del artículo 3°, inciso tercero, vincula a todos los órganos del Estado; mientras que el del artículo 115, está dirigido especialmente al legislador.
Este mandato tiene una manifestación positiva y una manifestación negativa. La primera, implica que los poderes públicos deben utilizar mecanismos destinados a compensar o contrarrestar desigualdades económicas de las regiones, provincias y comunas menos favorecidas. La segunda, por su parte, se traduce en que deben evitar el establecimiento de medidas que importen el enriquecimiento de algunas unidades territoriales, a costa de otras[14].
Aunque durante la discusión de la ley se advirtió que la idea de la reforma no era consagrar una situación que permitiera “a cualquiera iniciar acciones judiciales para exigir del Estado la adopción de determinadas medidas legislativas, de Gobierno o de políticas públicas”[15], los tribunales de justicia bien podrían eventualmente llegar a conocer y declarar la nulidad de determinados actos que infringen este principio.  
Asimismo, el Tribunal Constitucional podría eventualmente conocer de requerimientos de inaplicabilidad por inconstitucionalidad o de cuestiones de inconstitucionalidad de alguna ley, o proyecto de ley que vulneren el principio de solidaridad territorial. De constitucione ferenda, podría igualmente consagrarse una norma que permitiera a las autoridades de los gobiernos regionales impugnar leyes y actos administrativos que lo vulneren[16].

 


[1] Ese inciso fue incorporado al proyecto de reforma constitucional en la Cámara de Diputados, para “resaltar el criterio de solidaridad que debe existir entre las regiones, provincias y comunas, especialmente al momento de asignar recursos para propender a un desarrollo integral y más equilibrado entre las unidades geográficas, pudiendo incluso discriminar positivamente a favor de las más postergadas”, Informe Complementario de la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia (22.06.2001), p. 161. 

[2] LUCAS VERDÚ, Pablo Y LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, Pablo, “La solidaridad interterritorial”, en ALZAGA VILLAAMIL, Óscar (Dir.), Comentarios a la Constitución española de 1978, Edersa, Madrid, 1998, pp. 462, 463. También tiene un alcance político, como se advierte en la creación de territorios especiales.

[3] OTERO PARGA, Milagros, “El valor de la solidaridad en la Constitución española de 1978”, en Dereito, vol. 13, N°1, p. 172. La distribución de los recursos no debe ser necesariamente igualitaria o uniforme, sino que considerar la igualdad y la diferencia, para favorecer a las regiones, provincias o comunas que más lo necesiten. pp. 175 y 185.

[4] Alejandro Vergara Blanco denomina “principio redistributivo” al principio de solidaridad. VERGARA BLANCO, Alejandro, “Reforma constitucional y descentralización administrativa”, en Revista Chilena de Derecho, Vol. 18, N° 2, p. 343.

[5] El origen de la reforma constitucional está “en la constatación de que el país se está desarrollando en forma bastante concentrada, toda vez que la Región Metropolitana y las regiones más densamente pobladas están alcanzando un nivel de desarrollo que las lleva a absorber crecientemente los recursos, dejando a otras regiones postergadas en forma muy significativa. Por ello […] esta proposición persigue fortalecer el proceso de regionalización con el propósito de potenciar el conjunto de las regiones del país”. Historia de la Ley N° 20.050, p. 112.

[6] GARCÍA ROCA, Javier, citado, p. 75

[7] FERRADA BÓRQUEZ, Juan Carlos, Análisis del proyecto de reforma constitucional en materia de regionalización, 2002, p. 3.  El autor se refiere sólo a la equidad.

[8] Las desigualdades fácticas -sociales, culturales, geográficas, económicas-, entre las distintas regiones, provincias y comunas, pueden originar problemas de cohesión y de gobernabilidad cuando dan lugar a privilegios que impiden que los ciudadanos gocen de iguales condiciones de vida. GARCÍA ROCA, Javier, “Asimetrías Autonómicas y Principio constitucional de solidaridad”, citado, pp. 54-55.

[9]La solidaridad también es un importante valor constitucional, cuya presencia tácita, en el inciso cuarto del artículo 1°, se desprende de la alusión al bien común como finalidad del Estado. Vid. QUINTANA BENAVIDES, Augusto, “El principio de solidaridad en la Constitución”, en Revista Chilena de Derecho, Vol. 20, p. 636. y SILVA CIMMA, Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado. Principios Fundamentales del Derecho Público y del Estado Solidario, Editorial Jurídica, Santiago, 1996, p. 90.

[10] Expresiones utilizadas por el profesor H. Nogueira en su comparecencia ante la Comisión de Constitución del Senado. Primer Informe (06.11.2001), p. 48. La misma terminología es usada por los autores españoles, quienes la desprenden de las sentencias del Tribunal Constitucional español, el que – a su vez- distingue entre “solidaridad interterritorial” e “intraterritorial”. LUCAS VERDÚ, Pablo, citado, p. 467. También GARCÍA ROCA, Javier, “Asimetrías Autonómicas y Principio constitucional de solidaridad”, en Revista Vasca de Administración Pública, N°47, 1997, p 84.  

[11] GARCÍA ROCA, Javier, citado, p. 73.

[12] DE CABO MARTÍN, Carlos, Teoría constitucional de la solidaridad, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales, Madrid, 2006, pp. 94-95.

[13] ÁLVAREZ CONDE, Enrique, “Solidaridad”, en González Encinar, José Juan (Dir.), Diccionario del Sistema Político Español, Akal, Madrid, 1984, p. 856.

[14] GARCÍA ROCA, Javier, citado, p 73. 

[15] Primer Informe de Comisión (06.11.2001), p. 53.

[16] Algo similar sugiere Vergara Blanco respecto del principio de unidad nacional y del principio de descentralización administrativa. VERGARA BLANCO, Alejandro, “Reforma constitucional y descentralización administrativa”, citado, p. 344.

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