Artículos de Opinión

El proyecto de reforma constitucional chileno de 2017 que incide en algunos cambios institucionales.

Se mantiene el presidencialismo puro vigente y no se transita hacia un Gobierno semipresidencial.

El jueves 18 de mayo de 2017 los senadores, Andrés Zaldívar (DC), Carlos Montes (PS), Felipe Harboe (PPD), Andrés Allamand (RN) y Hernán Larraín (UDI) presentaron un proyecto de reforma constitucional que busca concretar algunas reformas constitucionales que mejoren el funcionamiento del Gobierno presidencialista vigente en Chile. (Véase relacionado)
La reforma constitucional busca la modificación de cuatro artículos de la Carta Fundamental.
En una de ellas, se faculta al Presidente de la República para delegar en el Ministro del Interior la facultad de coordinar de las labores de los otros ministros, como la de poder convocar y dirigir el consejo de ministros y la de mantener las relaciones del Gobierno con el Congreso.
Asimismo, la reforma establece en otra de las disposiciones que cuando se nombre a algún diputado o senador como ministro, éste sea reemplazado por otro ciudadano nombrado por el partido político del que forma parte en la Cámara respectiva como suplente, y una vez que cesen sus labores como ministro, pueda volver a ejercer el cargo parlamentario por el tiempo que le quede si no ha  concluido el mandato parlamentario.
Esta reforma no innova en nada sustantivo al presidencialismo puro vigente en Chile, sólo introduce elementos secundarios poco relevantes en la estructura y funcionamiento del presidencialismo vigente, los cuales ni siquiera permiten transitar a un presidencialismo atenuado parlamentarizado, el cual requiere que junto con la introducción de un Jefe de Gabinete ministerial que actúa como primus inter pares, en el ámbito político administrativo, el parlamento pueda hacer efectiva su responsabilidad política mediante un voto de censura.
Cabe señalar que constituye un grave error conceptual establecer que la reforma comentada constituiría avanzar hacia un tipo de gobierno semipresidencial, como lo explicitan los medios de comunicación social que informan de tal proyecto de reforma, entre ellos:

El Diario La Tercera de fecha 18 de mayo señala: “Senadores presentan propuesta transversal de cambio al régimen político”. Y agrega: “Presentarán hoy iniciativa que busca transitar a un régimen semi-presidencial”.

CNN Chile, el 18 de Mayo, 2017 – 21:51 hrs informa: “Senadores buscan cambiar régimen presidencialista”, agregando que “Un grupo de cinco senadores presentó en el ex Congreso de Santiago una propuesta de reforma constitucional para avanzar a un sistema semipresidencial”. 

UCV radio 103.5, publica en página web el 19 Mayo 2017, 06:30 hrs. título “Senadores presentan proyecto para avanzar hacia sistema semipresidencial en Chile”.

Top News en página web de 19 de mayo de 2017 precisa: “Desde la UDI al PS: senadores proponen avanzar a un sistema de gobierno semipresidencial”.

Publimetro titula: “Desde la UDI al PS: senadores proponen avanzar a un sistema de gobierno semipresidencial”.

Emol señalaba el viernes 19 de mayo que luego de seis meses de trabajo, ayer el presidente de la Cámara Alta, Andrés Zaldívar (DC), junto a los senadores Hernán Larraín (UDI), Andrés Allamand (RN), Felipe Harboe (PPD) y Carlos Montes (PS) dieron a conocer el “proyecto de reforma constitucional que permitiría avanzar en forma gradual hacia un régimen semipresidencial”.

El Mercurio de fecha 24 de mayo afirma en su página editorial titulada “Propuesta sobre semipresidencialismo”  que las “dos medidas para remediar esta situación siguen el modelo de los sistemas semipresidenciales”.

El proyecto no innova en el presidencialismo chileno ni en su estructura de forma de Gobierno ni en el ámbito de las competencias de los órganos estatales, como tampoco en el carácter monista del Ejecutivo.
En efecto, el Presidente de la República sigue siendo Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y de la administración estatal. Que el Presidente pueda delegar atribuciones de administración y coordinación del gabinete ministerial no convierte al Ministro del Interior en un Primer Ministro como con entusiasmo señalan algunos medios de comunicación social. Un Primer Ministro es un Jefe de Gobierno que existe en tipos de Gobierno parlamentarios y en tipos de Gobiernos semipresidenciales, donde el Ejecutivo es dualista, vale decir, hay una clara separación de funciones (competencias y atribuciones constitucionalmente determinadas) entre el Presidente de la República y el Gobierno dirigido por el Primer Ministro, siendo este último responsable políticamente ante el Congreso o Parlamento.
El hecho que uno o más parlamentarios puedan ser llevados a ejercer funciones de ministro dentro del Gobierno no empodera políticamente al parlamento, el cual se mantiene tan debilitado como está hoy día, como establece en el diagnóstico formulado por los parlamentarios que proponen la modificación constitucional, ya que éste no adquiere ninguna competencia nueva, ni tampoco tiene incidencia institucional en la gestión gubernamental, los ministros siguen siendo de la exclusiva confianza del Presidente de la República tal como ocurre hoy, el parlamento no puede orientar su acción mediante la expresión de su confianza ni tampoco puede censurar su gestión política, ya que no se establece la censura respecto de los ministros por el parlamento. El presidencialismo puro sigue campeando pese al diagnóstico común de los parlamentarios de la dificultad que implicará gobernar en las condiciones de fraccionamiento parlamentario. No hay así ninguna innovación que posibilite establecer gabinetes con mayoría parlamentaria que posibiliten involucramiento institucional de las mayorías parlamentarias en el establecimiento, gestión o salida de los ministros.
Las alusiones que se hacen a “los casos de Alemania, Grecia, Francia y otros países donde los gobiernos, al carecer de la mayoría necesaria para sacar adelante sus programas, convocaron a parlamentarios de otros partidos a formar parte del Ejecutivo y así lograr los consensos requeridos”, no tiene ninguna coherencia con la reforma planteada, ya que en tales casos, Alemania y Grecia son tipos de Gobierno parlamentario donde el Gobierno es expresión de las mayorías parlamentarias y este no puede mantenerse en el cargo sin la confianza política del parlamento que destituye los Gobiernos por un voto de censura. Tampoco tiene ninguna racionalidad el planteamiento de la cita a Francia o al cualquier otro tipo de Gobierno semipresidencial, ya que en ellos el Gobierno sólo puede permanecer en funciones si cuenta con el respaldo de la mayoría parlamentaria que lo puede destituir por un voto de confianza político, en ambos tipos de Gobierno existe una vinculación institucional entre mayoría parlamentaria y ministros conducidos por un Primer Ministro o Presidente del Gobierno, la diferencia entre ellos está dada por las funciones que cumple el Jefe de Estado como segundo órgano del Ejecutivo, el cual en régimen parlamentario republicano es elegido por el Congreso, mientras que en el tipo de Gobierno semipresidencial es elegido por la ciudadanía al igual que en Chile y la segunda diferencia es que el Presidente en un Gobierno parlamentario carece de atribuciones políticas significativas y en el tipo de Gobierno semipresidencial el Presidente de la República conduce las relaciones exteriores, es el jefe de las fuerzas armadas, participa en el nombramiento de diversos órganos estatales, como asimismo tiene atribuciones de regulación y arbitraje del juego político en mayor o menor grado, de acuerdo a los modelos específicos de distribución de competencias entre Presidente y Primer Ministro en cada Constitución.
Consideramos que, sin perjuicio de valorarse la reforma propuesta en sus propios méritos, en el marco de una reforma funcional dentro del presidencialismo puro, ella en nada contribuye a transitar a un tipo de Gobierno semipresidencial, lo que ningún analista serio puede afirmar, ya que ello constituiría una manipulación política y un engaño. A su vez, la reforma si prospera debe evaluarse en su resultado si ha sido útil y eficaz en mejorar el funcionamiento del presidencialismo puro chileno, pero no puede argumentarse que ella constituye un avance hacia el semipresidencialismo. Ya suficiente daño se hizo en su oportunidad, bajo el imperio de la Constitución de 1833, con la difusión de la calificación de “parlamentario" de la práctica de un presidencialismo atenuado parlamentarizado de carácter fáctico desarrollado crecientemente a partir de 1871 hasta la crisis institucional de 1924, haciendo cargar las culpas a un Gobierno parlamentario inexistente institucionalmente.
La reforma propuesta lo único que posibilita es una facilidad para los parlamentarios que se designen como ministros de Estado, puedan volver a la cámara en la cual fue elegido parlamentario al salir ministerio si aún no ha concluido el período del mandato parlamentario para el cual fue elegido, y que quienes lo reemplacen sólo sean suplentes de los parlamentarios titulares.
Lo que sí puede afirmarse y es parte correcta del diagnóstico político es que será muy difícil gobernar manteniendo el presidencialismo con un parlamento fraccionado y sin mayorías parlamentarias que procesen el programa de Gobierno presidencial, como asimismo sin mecanismos institucionales que faciliten la conformación de coaliciones mayoritarias de Gobierno y mecanismos para resolver los bloqueos institucionales entre Gobierno y parlamento. Dicho diagnóstico correcto puede generar los ingredientes para una crisis no solo del tipo de Gobierno presidencialista por el bloqueo de poderes, sino lo que es más grave una crisis del sistema democrático. Chile se acerca a los treinta años de práctica institucional democrática, nuestro sistema institucional ha tenido ciclos democráticos con presidencialismo que no superan los cincuenta años, el último fue entre 1932 y 1973, sólo de 41 años.
Es parte correcta también del diagnóstico común de los parlamentarios de que Chile requiere un cambio de tipo de Gobierno que posibilite más flexibilidad en la interrelación Gobierno – parlamento, pero la reforma constitucional propiciada no lo concreta, aunque nos parece adecuado mirar para ese cambio estructural de Gobierno los tipos de Gobierno semipresidencial (Francia, Portugal, Polonia, Rumania, entre otros), que si posibilitan resolver las debilidades propias del presidencialismo chileno a que aluden los parlamentarios. Ese es el debate que debe realizarse y dinamizarse en forma seria y con el mayor aporte de antecedentes políticos e institucionales y situarlo en el centro de la deliberación política y académica que requiere la sociedad en el marco del cambio constitucional que se encuentra planteado (Santiago, 31 mayo de 2017)

 

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