Artículos de Opinión

El sistema de gobierno en la discusión Constituyente de 2021.

Lo que debería hacer la Convención Constitucional es llevar la discusión despojada de abstracciones y plantear para Chile el sistema de gobierno que permita de la mejor manera alcanzar la eficiencia y eficacia del Estado al ejercer la función administrativa y de gobierno, así como la concordia ciudadana, tan escasa por estos días, a partir de un sistema compatible con la cultura política, social y económica nacional.

En el proceso Constituyente que vive Chile actualmente, podemos encontrar una tendencia muy explícita a la demanda de cambio del sistema de gobierno presidencialista, bien sea por un semipresidencialismo o un parlamentarismo[1].

Al igual que en el pasado[2], el régimen de gobierno es un punto de suma importancia en el actual proceso constituyente. Se puede decir que las aguas están partidas entre quienes abogan por el presidencialismo reformado, por un parlamentarismo y también por un semipresidencialismo. Al margen de ello, lo que debería hacer la Convención Constitucional es llevar la discusión despojada de abstracciones y plantear para Chile el sistema de gobierno que permita de la mejor manera alcanzar la eficiencia y eficacia del Estado al ejercer la función administrativa y de gobierno, así como la concordia ciudadana, tan escasa por estos días, a partir de un sistema compatible con la cultura política, social y económica nacional.

Para ello, es imprescindible estudiar las experiencias pasadas y extraer de estas todos los aprendizajes posibles. Al menos para empezar, la Convención debería tener claras las respuestas a estas preguntas ¿por qué en Chile ha predominado el sistema presidencial? ¿Por qué hubo de pasar por una guerra civil en 1891 para imponer el parlamentarismo? ¿Cuál ha sido el comportamiento institucional del Congreso de la República antes y sobre todo luego del cambio del sistema binominal? ¿Son los hábitos políticos partidistas chilenos idóneos de sostener el funcionamiento de un sistema parlamentario o de uno semipresidencial? ¿Está la ciudadanía preparada para acoger un parlamentarismo o un semipresidencialismo en que la figura del presidente de la República ya no exista como se ha conocido hasta el presente?

Lo que debería tenerse en cuenta y resulta realmente prioritario en un análisis sobre el sistema de gobierno de un país es observar la especificidad de la política interna y hacer las adaptaciones pertinentes para propender a su mejora y evolución. Quizás en este momento, lo más prudente y provechoso para el país sería hacer adaptaciones, mejoras e incluso cambios de raíz en el sistema de gobierno presidencialista, antes que intentar la adopción de un sistema de gobierno parlamentarista o de uno semipresidencialista.

Convendría considerar que estos últimos, como bien se ha documentado en investigaciones recientes[3], no son inmunes a la inestabilidad política ni a la falta de gobernabilidad dada la fusión plena o parcial que generan entre ejecutivo y legislativo.

Para que un parlamentarismo sea exitoso se requiere de partidos políticos fuertes, esto es, que gocen de credibilidad y respaldo ciudadano. Actualmente en Chile, y para nadie es un secreto, los partidos políticos se hallan en crisis y muchos de estos son tan pequeños que no aglutinan en forma considerable al electorado, pero sí tienen capacidad suficiente para obstruir debates y decisiones. No parece este un buen momento para hacer un cambio de tal magnitud en el sistema de gobierno, menos con los impactos que ha vivido el país desde octubre de 2019 aunado a la pandemia mundial.

De este modo, consideramos importante conocer la historia y aprender de esta. Se puede afirmar que Chile como sociedad comparte, desde su conformación en República, una tradición presidencialista bajo la cual se han verificado los períodos de mayor estabilidad y crecimiento económico del país. Sin embargo, algunos estiman que en Chile existe un “hiperpresidencialismo”[4], que ha restado considerablemente la importancia al Congreso.

De ser así, creemos que quizá la vía políticamente más prudente sería hacer una revisión de ese “hiper” del presidencialismo que permita equilibrar el ejercicio del poder. Pensar en una modificación podría dar la oportunidad de hallar para Chile una fórmula presidencial que evite que el Ejecutivo Nacional se coloque por encima de algún otro poder constituido[5].

Por ejemplo, podría modificarse el régimen de iniciativas legislativas exclusivas para limitarlas a lo que corresponde estrictamente al funcionamiento y finanzas del Poder Ejecutivo[6] y que sea concurrente o compartida con el Congreso cuando trate otras materias fuera del Ejecutivo.

Otra potestad presidencial que podría modificarse es la posibilidad de decretar vetos a las leyes aprobadas por el Congreso que impacta directamente en el proceso de formación de ley que debería corresponder principalmente al Poder Legislativo.

La última palabra podría corresponder al Congreso sobre los vetos que aprueba o no, en refuerzo de lo cual también se debería considerar el eliminar el llamado control preventivo de constitucionalidad de la ley ante el Tribunal Constitucional y los “decretos de insistencia”.

Algunas de las personas que proponen la eliminación del sistema presidencial por ser “hiperpresidencialista”, a su vez, contradictoriamente también traen propuestas como la eliminación de la subsidiariedad del Estado, la simplificación del proceso de creación de empresas estatales y la disminución de la autonomía del Banco Central.

Es llamativo, ya que por un lado se espera acabar con el “hiperpresidencialismo” pero por el otro se propone aumentar considerablemente los poderes de quien ejerza la jefatura del gobierno nacional, llámese Presidente, Primer Ministro o Jefe de Gobierno y fortalecer desde el Ejecutivo Nacional la creación de nueva burocracia.

En cualquier caso, tomando en cuenta las posturas de Bértelsen[7] y Góngora[8], luce prudente que la Convención Constitucional se aleje de visiones abstractas, que atienden solo a tendencias foráneas y desatienden el contexto interno, y adoptar más bien una visión moderada y realista de la Constitución, en la cual, el poder sea limitado como se espera en un verdadero estado de derecho.

Asimismo, sería prudente que la Convención tuviera presente lo que indicaba Bello en 1848 y que hoy sigue vigente: “No se puede apreciar bien una Constitución (…) sino teniendo nociones exactas sobre las costumbres, usos, etc. ¿Por qué? Claro está; porque si la Constitución está en lucha con las costumbres, con el carácter nacional, será viciosa; si, por el contrario, armoniza con el estado social, será buena”[9].(Santiago, 18 enero 2022)

 

[1] Nogueira, 2008, p. 507. Ver también en Diario UChile: Cambiar el modelo garantizando derechos sociales: las propuestas del debate constitucional según el Observatorio Nueva Constitución. Disponible en https://cutt.ly/pQyd4xY

[2] Como expresamos en una columna anterior disponible en https://bit.ly/33J8bv8

[3] Ver referencias al libro La Pregunta por el Régimen Político, Conversaciones Chilenas, de Arturo Fontaine recogidas en el informe de Libertad y Desarrollo disponible en https://bit.ly/3BWPYqK

[4] Por poner algunos ejemplo, así lo consideran los constitucionalistas José Francisco García (ver https://cutt.ly/Lm9NEaI) y Tomás Jordán (ver https://cutt.ly/Mm9MuHy), la politóloga Valeria Palanza (ver https://cutt.ly/Bm9Bz4B); el convencional Christian Viera y la politóloga Pamela Figueroa (por ambos ver https://cutt.ly/hm9BkPJ), entre otros.

[5] Al respecto, es importante tener en cuenta evaluaciones objetivas sobre lo que serían tareas que exceden las funciones de gobierno y administración, como las indicadas por Bertelsen (2020): “Un examen somero del art. 32 muestra cómo en sus veinte números la Constitución dota al Presidente de un cúmulo de atribuciones que extienden su poder más allá de lo que es propio de las labores de gobierno y administración, permitiéndole que intervenga, junto a otros órganos constitucionales, en la generación del Poder Judicial, Ministerio Público, Tribunal Constitucional y Contralor General de la República, y en lo que se refiere al Congreso Nacional, aunque no tiene a la fecha participación alguna en el nombramiento de diputados y senadores, los poderes que tiene en materia legislativa lo convierten realmente en un colegislador” (consultado en base de datos https://proview.thomsonreuters.com)

[6] En la actualidad, “…en materia de iniciativa exclusiva para presentar proyectos de ley, el Presidente la tiene ahora no sólo en materias presupuestarias, sino, también, respecto al gasto público, fijación de remuneraciones mínimas incluso para los trabajadores del sector privado, normas sobre negociación colectiva y sobre seguridad social. Asimismo, el dominio que tiene en materia de urgencias, le permite, en la práctica, influir decisivamente en la fijación de la agenda legislativa” (Bertelsen, 2020, consultado en base de datos https://proview.thomsonreuters.com)

[7] “Es oportuno, entonces, en un momento como el actual en que tantas cuestiones constitucionales están sobre el tapete, formular algunas consideraciones sobre los factores —constitucionales, políticos y culturales— necesarios para que un régimen parlamentario sea exitoso, y sobre su presencia, o ausencia, en el Chile actual”. (Bertelsen, 2020, consultado en base de datos https://proview.thomsonreuters.com)

[8] Góngora, 2021, pp. 62 y 63.

[9] Tomado de Jaksic, 2021, p. 198.

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