INTRODUCCIÓN

Los procedimientos disciplinarios en la administración pública, en particular los sumarios administrativos, tienen como finalidad garantizar la responsabilidad funcionaria y proteger el interés general. Sin embargo, cuando estos se transforman en procesos indefinidamente prolongados, sin una resolución oportuna ni justificación razonable, dejan de ser herramientas de control legítimas y se convierten en instrumentos de afectación injustificada a los derechos fundamentales de los funcionarios investigados.

Esta realidad, que ha dejado de ser excepcional para convertirse en una constante en diversos servicios públicos del país, genera graves consecuencias jurídicas, laborales, personales y emocionales para los afectados. El presente apartado analiza el impacto concreto que produce la prolongación injustificada de sumarios administrativos sobre los funcionarios públicos, a la luz de la jurisprudencia y de los principios fundamentales del debido proceso, evidenciando cómo este fenómeno vulnera sistemáticamente garantías constitucionales esenciales, como la seguridad jurídica, la defensa efectiva y la dignidad de la persona.

I.      FUNCIONARIOS ATRAPADOS EN SUMARIOS SIN FIN

Los funcionarios públicos sometidos a procedimientos sumarios que se extienden por meses o incluso años sin resolución enfrentan no solo una vulneración legal, sino un daño profundo a su integridad personal, profesional y emocional. Esta situación, cada vez más frecuente en el ámbito público, ha sido advertida por diversas cortes del país, las cuales han constatado los efectos lesivos que provoca una tramitación excesiva e injustificada.

Entre las principales consecuencias que sufren los funcionarios investigados destacan:

a) La inseguridad jurídica: La permanencia indefinida en calidad de “inculpado” genera un estado de incertidumbre permanente respecto a la estabilidad del empleo, los efectos disciplinarios que pudieran derivarse y las posibilidades de ejercer derechos laborales básicos. En la práctica, el funcionario no sabe si continuará en su cargo, si será sancionado o si podrá acceder a mejoras en su carrera funcionaria.

b) Afectación al derecho de defensa efectiva: Uno de los elementos esenciales del debido proceso es la posibilidad de defenderse oportunamente. Sin embargo, cuando los cargos se formulan años después de ocurridos los hechos, se dificulta gravemente la recolección de pruebas, la identificación de testigos y la reconstrucción de contextos, debilitando de forma sustancial la posición del funcionario frente a la acusación.

c) Daño emocional y psicológico: La existencia de un sumario pendiente, sumada muchas veces a la imposición de medidas preventivas como la suspensión del cargo o la destinación forzosa, genera un impacto emocional considerable. Angustia, ansiedad, deterioro del bienestar mental y estigmatización dentro del entorno laboral son efectos comunes. Se trata de un proceso de desgaste invisible pero profundo, que puede mantenerse durante años sin resolución.

d) Bloqueo de ascensos, beneficios o traslados: Mientras el procedimiento disciplinario se mantenga abierto, el funcionario suele quedar fuera de concursos internos, beneficios económicos, capacitaciones y posibilidades de traslado o promoción. Es decir, se paraliza su desarrollo profesional y se le impone una forma de congelamiento institucional que no está legalmente prevista como sanción, pero que opera de facto como tal.

Estos efectos, incluso en ausencia de una sanción formal, configuran una forma de castigo anticipado, que contradice los principios más fundamentales del debido proceso, entre ellos la presunción de inocencia y el derecho a ser juzgado en un plazo razonable. La Corte Suprema ha reconocido en múltiples fallos que este tipo de dilaciones, si bien no siempre conllevan una sanción expresa, generan una afectación real a los derechos fundamentales del funcionario, equiparable al castigo mismo.

La prolongación del sumario más allá de los límites legales y sin justificación objetiva no solo revela una falencia administrativa, sino que constituye una forma de violencia institucional silenciosa, que opera con la apariencia de legalidad pero que, en los hechos, vulnera la dignidad y el proyecto de vida del trabajador público afectado.

II.     ¿QUÉ    DICE    LA      LEY     SOBRE   LOS     PLAZOS  DEL     SUMARIO ADMINISTRATIVO?

El procedimiento sumario administrativo se encuentra regulado tanto en la Ley N°19.880, sobre la Ley Bases de los Procedimientos Administrativos, como en la Ley N°18.834, que establece el Estatuto Administrativo aplicable a los funcionarios públicos. Ambas normativas fijan plazos y etapas precisas para su tramitación, aunque en la práctica dichos plazos suelen ser ignorados o ampliamente sobrepasados.

El artículo 27 de la Ley N°19.880 establece expresamente que “Salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final”.

Este plazo se aplica a todos los procedimientos administrativos, incluyendo los de naturaleza disciplinaria, y constituye un parámetro legal obligatorio para la actuación de los órganos del Estado. Por otro lado y respecto a la materia que nos convoca, los plazo del
sumario administrativo se encuentran regulados en la Ley Nº18.834 que establece el Estatuto Administrativo, determinando concretamente cuando es lo que debe durar cada una de las etapas.

Así las cosas, a partir del artículo 129 en adelante del Estatuto Administrativo podemos encontrar los siguientes plazos para cada uno de los trámites que componen el sumario administrativo:

Investigación Sumarial (Artículo 129), el fiscal tendrá un plazo de 20 días hábiles para realizar la investigación. Al término, deberá cerrar la investigación y formular cargos o solicitar sobreseimiento, lo que deberá resolverse en 3 días hábiles. En casos calificados, cuando existan diligencias pendientes no cumplidas por fuerza mayor, podrá prorrogarse la instrucción hasta 60 días hábiles, lo que deberá ser resuelto por la autoridad competente.

Una vez transcurridos estos plazos y finalizada la investigación sumarial, el fiscal tendrá dos opciones:

a) Proponer el sobreseimiento (artículo 131), caso en el cual deberá remitir los antecedentes a la autoridad correspondiente, que deberá aceptarlo o rechazarlo. Si lo rechaza, deberá ordenar completar la investigación en 5 días.

b) Formular los cargos de la acusación (artículo 132), caso en el cual el inculpado tendrá el plazo de 5 días desde la notificación para presentar sus descargos, que es la oportunidad que éste tiene para ejercer su derecho a la defensa. Este plazo puede prorrogarse por otros 5 días, siempre y cuando se solicite antes del vencimiento y en casos
calificados señala la ley.

Junto con lo anterior, el inculpado podrá solicitar la rendición de prueba, caso en el cual el fiscal debe otorgar un plazo que no podrá exceder de 20 días. Este punto es clave, ya que en el caso que el acusado no formule sus descargos y no solicite el término probatorio, no habrá una versión alternativa a la de la acusación y no existirá prueba que pueda desvirtuar la acusación, lo que en definitiva deja al acusado en una situación de clara desventaja probatoria, a pesar de mantener su presunción de inocencia.

Una vez concluida la fase probatoria, el fiscal deberá emitir un dictamen dentro de 5 días que deberá incluir la relación de los hechos (artículo 133), grado de culpabilidad, atenuantes o agravantes y la propuesta de sanción o absolución.

Finalmente, el dictamen se eleva al jefe de servicio, quien tiene 5 días para dictar la resolución final (artículo 134), pudiendo absolver, sancionar o bien ordenar nuevas diligencias, fijando un plazo para realizarla.

En conclusión, el plazo máximo razonable del procedimiento disciplinario está estructurado legalmente para no exceder los 60 días hábiles en su fase de instrucción, y el sumario administrativo propiamente tal en ningún caso debería superar los 6 meses totales, conforme al artículo 27 de la Ley N°19.880.

El control y cumplimiento de estos plazos, le corresponde a la autoridad que ordenó el sumario, quien deberá revisarlo, agilizarlo y determinar la responsabilidad del fiscal que incumplió los plazos según lo dispone el artículo 137 del Estatuto Administrativo.

Si bien la ley contempla la posibilidad de prórrogas por fuerza mayor, ello no autoriza a la Administración a extender indefinidamente el procedimiento sin consecuencias. La normativa busca garantizar la celeridad, eficiencia, y conclusividad del actuar administrativo. Este marco normativo refuerza la necesidad de tramitar los sumarios en plazos estrictos y razonables, en aras del respeto al debido proceso y de la protección de los derechos del funcionario público investigado.

III.    ¿QUÉ SE ENTIENDE POR PLAZO RAZONABLE? ¿CUÁNDO SE INFRINGE?

Aunque los plazos legales no sean fatalmente perentorios, la jurisprudencia nacional ha establecido ciertos parámetros orientadores sobre lo que constituye una tramitación razonable en el contexto de un procedimiento administrativo. Esto resulta especialmente relevante en casos donde existe una dilatación excesiva por parte de la Administración del Estado, lo que puede afectar el debido proceso y otros derechos fundamentales del administrado.

El plazo general de 6 meses del artículo 27 de la Ley N°19.880 es el estándar mínimo de razonabilidad, sin perjuicio de que dicho plazo no es fatal para la Administración, la doctrina y jurisprudencia coinciden en que su superación debe ser excepcional, y en ningún caso puede justificar la inactividad indefinida de la Administración.

Así lo reconoció la Corte de Apelaciones de Santiago en el fallo Rol N°17.419-2024, señalando en su considerando sexto: «(…) aquello no importa que ésta pueda mantener el procedimiento administrativo inconcluso de manera permanente en el tiempo, pues en su tramitación deben observarse principios que rigen el procedimiento administrativo, a saber: eficiencia, eficacia, celeridad y conclusividad, conforme a los cuales se debe garantizar al administrar un procedimiento y una investigación racional y justa, conforme al mandato del artículo 19 N°3 de la Constitución Política».

Aunque no existe en la legislación un plazo máximo expreso para declarar la imposibilidad material de continuar un procedimiento, la jurisprudencia ha entregado lineamientos relevantes. En el mismo fallo Rol N°17.419-2024, la Corte estimó que un sumario administrativo extendido por más de ocho años y seis meses excede con creces un plazo razonable. En su considerando séptimo, se señala: «(…) consecuencia de lo anterior, corresponde declarar, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 40 inciso segundo de la Ley N°19.880, la imposibilidad material de continuar dicho proceso, y como consecuencia de ello, declarar que el Ejército de Chile ha incurrido en un acto ilegal, lo cual ya sería suficiente para acoger el presente recurso de protección y declarar decaído el procedimiento administrativo sancionatorio».

En contextos de paralización total o ausencia absoluta de actos administrativos durante largos períodos, la Corte Suprema ha reconocido el “decaimiento” del procedimiento como una forma válida de extinción.

En el fallo Rol Nº8682-2009, se sostuvo: «[…] después de más de cuatro años sin actuación administrativa alguna, carece de eficacia la sanción, siendo inútil para el fin señalado, quedando vacío de contenido y sin fundamento jurídico que la legítima».

El decaimiento ha sido reconocido tanto por la Corte Suprema como por la doctrina como una forma de extinción del procedimiento administrativo, que opera cuando, por efecto del tiempo transcurrido y la inactividad injustificada de la Administración, el objeto del procedimiento pierde sentido, eficacia y legitimidad.

Según lo expresado por la Corte Suprema en el fallo Rol N°8682-2009, considerando quinto: “El decaimiento se ha definido como la extinción de un acto administrativo, provocada por circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho que afectan su contenido jurídico, volviéndolo inútil o abiertamente ilegítimo”.

En términos generales, el decaimiento ocurre cuando se vulneran los principios de eficacia, eficiencia, celeridad, oportunidad y debido proceso , haciendo jurídicamente   insostenible   la   continuación del   procedimiento. Un ejemplo paradigmático es el caso caratulado Shell Chile con la Superintendencia de Electricidad y Combustibles conocido por la Corte Suprema, en Rol Ingreso Nº8682-2009, anuló una sanción administrativa dictada más de cuatro años después de evacuados los descargos, reconociendo expresamente el decaimiento del procedimiento sancionatorio.

IV.     LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN COMO MECANISMO EFICAZ FRENTE AL RETARDO
EXCESIVO

Desde el punto de vista procesal, el recurso de protección se ha configurado como la herramienta más inmediata y efectiva para enfrentar la tardanza excesiva en procedimientos administrativos, especialmente cuando dicha demora afecta el ejercicio de derechos fundamentales. Su uso ha sido legitimado por la jurisprudencia de las Cortes de Apelaciones y de la Corte Suprema, quienes han dispuesto medidas concretas destinadas a restablecer el imperio del derecho frente a situaciones de paralización injustificada o abuso del aparato administrativo.

Entre las medidas que con mayor frecuencia han sido ordenadas por los
tribunales superiores de justicia, se encuentran:

a) La orden de concluir el procedimiento sumarial en un plazo perentorio, que suele oscilar entre 15 y 30 días hábiles.

b) La declaración de imposibilidad material de continuar el procedimiento, conforme a lo establecido en el artículo 40 de la Ley N°19.880.

c) La declaración de ilegalidad de la sanción impuesta, por haber sido dictada en un procedimiento carente de razonabilidad, celeridad, justicia y debido proceso.

No obstante su utilidad práctica, el recurso de protección se ha convertido también en el “árbol que no deja ver el bosque”. Su reiterado uso como mecanismo supletorio para resolver conflictos derivados de la ineficacia del procedimiento administrativo revela una falla estructural en el sistema de justicia administrativa chileno. En efecto, la acción de protección ha sido invocada como una suerte de atajo procesal ante la falta de vías jurisdiccionales especializadas y efectivas que permitan canalizar adecuadamente la resolución de controversias entre los particulares y la Administración del Estado.

Así, mientras no existe en Chile un tribunal contencioso-administrativo autónomo, permanente y especializado, que conozca con competencia plena este tipo de materias —tal como lo recomienda el derecho comparado y diversos informes internacionales sobre acceso a la justicia—, el recurso de protección continuará cumpliendo esta función de “solución de emergencia”, que si bien resuelve lo urgente, no aborda ni transforma lo estructural.

Por lo tanto, si bien la acción de protección ha demostrado ser un instrumento valioso y eficaz, su uso excesivo evidencia la necesidad de reformar y fortalecer institucionalmente la justicia administrativa, para que los conflictos de este índole sean resueltos con plenas garantías procesales, en sede especializada, y no como una excepción judicial forzada por la ausencia de un sistema adecuado.

CONCLUSIÓN

La extensión injustificada de sumarios administrativos configura, en los hechos, una forma de sanción anticipada y encubierta, desprovista de los elementos esenciales del debido proceso y de todo control judicial oportuno. Aunque no siempre culminan con una sanción formal, sus efectos son igualmente devastadores: paralizan la carrera funcionaria, deterioran la salud mental y socavan la confianza institucional en el
Estado de Derecho.

Estas prácticas, muchas veces amparadas en una aparente legalidad, constituyen una forma de violencia institucional silenciosa , que debe ser visibilizada y corregida. Mientras no se fortalezca el sistema de control interno y no existan mecanismos eficaces de supervisión de plazos por parte de la autoridad competente, los funcionarios seguirán expuestos a procesos disciplinarios interminables que, lejos de cumplir su función pública, perpetúan la injusticia.

En este contexto, el llamado es claro: la garantía del debido proceso no admite dilataciones injustificadas , y el Estado no puede continuar normalizando un modelo de persecución administrativa sin límites temporales, pues ello no solo lesiona derechos individuales, sino que compromete seriamente la legitimidad del sistema disciplinario en su conjunto. (Santiago, 25 de junio de 2025)