La intervención del juez nacional en los conflictos climáticos no es nueva, como lo demuestra el reciente informe de la ONU sobre “El estado de la litigación climática”[1]. Y está en permanente aumento.
En su fallo del 24 de marzo de 2021[2] -publicado el 29 de abril de 2021- el Tribunal Constitucional Federal Alemán dictaminó que la ley del 12 de diciembre de 2019 relativa a la lucha contra el cambio climático (Klimaschutzgesetz– KSG) es en parte inconstitucional, inscribiéndose en una serie de decisiones importantes, sino fundamentales, en materia de litigación climática; como los fallos Urgenda[3], en Holanda, o más reciente, Commune de Grande Synthe[4] y Affaire du siècle[5] en Francia.
Aprobada en diciembre de 2019 bajo el impulso del gobierno de coalición entre el partido conservador de Angela Merkel y los socialdemócratas, esta ley impone una reducción del 55% de las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 respecto a los niveles de 1990 (§ 3, inciso 1 KSG). Para ello, establece los volúmenes de emisiones anuales permitidos por sector, al tiempo que determinaba las trayectorias de reducción aplicables durante este periodo (§ 4, inciso 1, 3ª frase KSG combinados con el anexo no 2).
El Tribunal declaró la constitucionalidad de aquella parte que regula las emisiones hasta 2030, toda vez que no se aprecia ninguna violación del deber de actuar con cuidado y diligencia por parte del gobierno alemán y que, incluso si hubiera una infracción en relación con el cálculo realizado por el Consejo Alemán de Expertos en Medio Ambiente sobre las evaluaciones del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), “la infracción no sería tan grave como para ser censurada en el contexto de una controversia constitucional”. No se puede decir lo mismo de la falta de determinación del ajuste de la trayectoria de reducción después de 2030[6]. El Tribunal Constitucional alemán pide al gobierno federal que presente una política climática más ambiciosa. De modo preciso le exige que mejore esta ley antes de finales de 2022, especificando sus objetivos de reducción de emisiones para el periodo posterior a 2030. Acá está una de las novedades de esta decisión.
Efectivamente, junto al hecho que por primera vez un Tribunal Constitucional se pronuncie sobre las decisiones adoptadas por un gobierno proyectadas hasta 2050, su importancia fundamental reside también al consagrar el derecho fundamental a la protección del clima, que ese derecho puede ser ejercido en nombre de las futuras generaciones, y que el mismo se fundamenta en las libertades constitucionales.
Antes que todo, es imprescindible señalar que el artículo 20a de la Ley Fundamental (LF) consagra la obligación de proteger y de luchar contra el cambio climático.[7] Ese objetivo constitucional exige que el aumento de la temperatura media mundial se contenga -según los objetivos del Acuerdo de París- muy por debajo de los 2 °C respecto a los niveles preindustriales, y preferiblemente por debajo de 1,5 °C. Para lograrlo, las reducciones de emisiones necesarias tendrán que producirse cada vez con más urgencia y a corto plazo después de 2030.
Los hechos
El caso fue presentado ante el Tribunal por particulares, residentes en Alemania y en el extranjero (Nepal, Bangladesh), con el apoyo de varias ONG ( Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Solarenergie-Förderverein, Deutsche Umwelthilfe (DUH), Greenpeace Alemania, Germanwatch et Protect the planet). Los demandantes, basaban sus pretensiones constitucionales en los deberes de protección del Estado derivados de los derechos fundamentales.[8]
La decisión
En primer lugar, el Tribunal Constitucional admite los recursos de cualquier ciudadano, pero rechaza los de las asociaciones ecologistas; ya que ni la Ley Fundamental ni el derecho procesal constitucional alemán prevén dicha legitimación para impugnar una violación del Derecho de la Unión Europea relativa a la protección de los fundamentos naturales de la vida.
En segundo lugar, el Tribunal se pronuncia sobre la violación de los deberes que resultarían de los peligros vinculados al cambio climático. Sobre ese punto, afirma que, considerando el margen de acción de que dispone el legislador para ejercer sus deberes de protección, no puede establecerse una violación de estos. Eso no lo impide, siguiendo la línea de la decisión Urgenda, recordar que el deber de protección impuesto al Estado por la Ley Fundamental –es decir la protección de la vida y la integridad física– comprende la protección contra los daños causados por la degradación del medio ambiente, independientemente del autor o la causa. Incluye también el deber de proteger la vida y la salud humanas de los riesgos climáticos y da lugar a un deber objetivo de protección, incluso hacia las generaciones futuras. Por último, añade que el derecho a la propiedad también se ve afectado por las consecuencias del cambio climático en los bienes materiales.
Sin embargo, y aquí quizás reside lo más importante, el Tribunal Constitucional señala que esas consideraciones no impiden que los derechos fundamentales sean violados porque las disposiciones impugnadas tienen un efecto anticipatorio sobre la libertad protegida por la Ley Fundamental similar al de una injerencia (eingriffsähnliche Vorwirkung), y conllevan una amenaza irreversible para la libertad futura, ya que cualquier cantidad de emisiones de CO2 permitida hoy reduce inexorablemente las restantes posibilidades.
En ese contexto, «no es aceptable permitir que una determinada generación agote la mayor parte del presupuesto residual de CO2 con sólo reducciones relativamente moderadas de las emisiones, si tal enfoque supone una carga aplastante para las generaciones posteriores y que éstas se enfrenten a una gran pérdida de libertad. En el futuro, incluso las pérdidas graves de libertad pueden estar justificadas en virtud del principio de proporcionalidad del derecho constitucional para luchar contra el cambio climático; precisamente de este hecho surge el riesgo de tener que aceptar pérdidas sustanciales de libertad (…). El deber de proteger (…) va de la mano con el imperativo de cuidar los fundamentos naturales de la vida de manera que puedan ser legados a las generaciones futuras en un estado que les deje otra opción que la austeridad radical si desean seguir preservando esos fundamentos”.
Se concluye entonces que dejar al poder reglamentario la tarea de fijar en 2025 los volúmenes ulteriores de emisiones de gas de efecto invernadero GEI viola el principio de reserva legal en la materia.
En cualquier caso, afirma, “se requiere que el legislador defina la cantidad de volúmenes de emisiones anuales que se fijarán para los periodos posteriores a 2030, o que imponga requisitos más precisos para la determinación concreta de estos volúmenes por parte del poder reglamentario”.
Esa decisión, por referirse a las libertades y derechos de las futuras generaciones en relación con el derecho fundamental a la protección contra el cambio climático, constituye un paso fundamental en el sentido que, a diferencia de las decisiones ya citadas, no se funda sobre los artículos 2 y 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, como en el caso Urgenda, o a la estrategia de bajas emisiones de carbono como aplicación de los acuerdos de París en el caso Grande-Synthe en Francia, sino que se refiere directamente a los derechos fundamentales en su conjunto. En este sentido, la decisión del Tribunal de Kalrsruhe tiene una proyección universal.
No cabe duda que fue inspirada también, entre otras, por las decisiones T-622 de 2016 de la Corte constitucional de Colombia y STC 4360-2018 de la Corte Suprema de ese mismo país, precursoras también en la materia, y muestra una vez más la importancia del diálogo de los jueces.
Por último, y como advertencia para los diferentes gobiernos, algunos piensan -o esperan- que esa decisión podría tener un impacto decisivo sobre la campaña electoral alemana para las elecciones parlamentarias del 26 de septiembre, particularmente en favor de los verdes. La lucha contra el cambio climático continua. (Santiago, 7 mayo 2021)
Benoît Delooz Brochet
Dr. en Derecho, Académico Investigador, Facultad de Derecho y Humanidades, UCEN
[1] Global climate litigation report 2020 staus review, publicado el 21 de nero de 2021. Disponible en: https://www.unep.org/es/resources/informe/informe-mundial-sobre-litigios-climaticos-revision-global-2020
[2] Beschluss vom 24. März 2021 – 1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20; https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2021/03/rs20210324_1bvr265618.html
[3] Corte Suprema de los Países Bajos, 20 de diciembre de 2019, Caso Urgenda contra Países Bajos.
[4] Conseil d’État, arrêt du 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe.
[5] TA Paris, 3 février 2021, Association notre affaire à Tous et autres.
[6] Los jueces no accedieron a todas las demandas de los querellantes que exigían, entre otras medidas, la instauración de una limitación de la velocidad sobre las autopistas, el cierre inmediato de las centrales a carbón, prevista para 2038, la construcción de viviendas neutras en CO2 o, aún, la prohibición del calentamiento con fuel-oíl o gas.
[7] Artículo 20ª [Protección de los fundamentos naturales de la vida y de los animales]: “El Estado protegerá, teniendo en cuenta también su respon- sabilidad con las generaciones futuras, dentro del marco del orden constitucional, los fundamentos naturales de la vida y los animales a través de la legislación y, de acuerdo con la ley y el Derecho, por medio de los poderes ejecutivo y judicial.” https://www.btg-bestellservice.de/pdf/80206000.pdf
[8] Los querellantes, como lo señala el propio Tribunal Constitucional, pretendían además fundamentar sus recursos “sobre dos derechos fundamentales que querían identificar en el artículo 2, inciso 1 LF combinado con el artículo 20a LF y en el artículo 2, inciso 1 LF combinado con el artículo 1, inciso 1, 1era frase LF, y que consagrarían un derecho a un futuro digno y un derecho a un mínimo de subsistencia medioambiental (ökologisches Existenzminimum).”
https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/FR/2021/bvg21-031.html