En esta oportunidad analizaremos la jurisprudencia de la Corte Suprema que, al momento de resolver un reclamo de ilegalidad deducido en contra de una sanción aplicada por la Administración, fundado en su desproporción, ha considerado al efecto la práctica pasada de esta última, esto es, las sanciones que ha aplicado a “eventos semejantes”, “situaciones de similar entidad” o “precedentes asimilables”. Y dado que combina los principios de proporcionalidad y de igualdad ante la ley, la hemos denominado “proporcionalidad-igualitaria”.

A continuación exponemos ejemplos de esta jurisprudencia, sus efectos prácticos y nuestros comentarios (críticos).

I.- Ejemplos.- Veamos algunos ejemplos en esta jurisprudencia.

– Sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 83.664-2020.- Trata sobre un reclamo de ilegalidad (Ley Nº 18.410) deducido por una empresa de distribución eléctrica en contra de la sanción de multa aplicada por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles por la interrupción del suministro.

La Corte Suprema analizó la proporcionalidad de dicha sanción en relación a “eventos semejantes” o “situaciones de similar entidad”. Así, constatando la “evidente incongruencia que se advierte en el actuar del ente fiscalizador”, la declaró desproporcionada. En efecto, en lo medular, señaló:

Décimo segundo: (…) En otras palabras, si bien la falta de diligencia que se reprocha a la reclamante amerita, desde luego, una sanción, no constituye, sin embargo, una conducta de tal gravedad que justifique la aplicación de un castigo desproporcionado, desigual o extremo, considerando las actuaciones previas de la misma autoridad, que, ante eventos semejantes, ha aplicado penas inferiores a la actual, proceder que se ve agravado si se considera que la autoridad reclamada no expuso razonamiento alguno que permita comprender cuáles serían las motivaciones que condujeron a su parte a fijar una sanción considerablemente más alta que otras aplicadas, con anterioridad, ante situaciones de similar entidad.

Décimo cuarto: (…) Así las cosas, los sentenciadores no han podido obviar la evidente incongruencia que se advierte en el actuar del ente fiscalizador, el que, en lugar de imponer, fundadamente, una sanción que castigara la infracción de que se trata en atención a la gravedad de los hechos y que considerara, además, sus propias decisiones previas, resguardando con ello la coherencia de sus actuaciones y, además, el principio de igualdad ante la ley que la Constitución Política de la República garantiza a todas las personas, aplicó una multa que resulta desproporcionada y discordante con su actuación anterior, discrepancia que, como surge con nitidez, constituye un vicio de ilegalidad que esta Corte debe reparar, pues, como se dijo más arriba, esta sede procesal tiene por finalidad, precisamente, revisar la actividad administrativa sancionadora sectorial eléctrica mediante un mecanismo de derecho estricto que tiene por objeto examinar la juridicidad de la decisión, tanto adjetiva como sustantiva, del actuar de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

Décimo quinto: Que, por consiguiente, y dado que, en las anotadas condiciones, el castigo impuesto aparece como excesivo, infringiendo el principio de proporcionalidad que debe regir en materia administrativa, pues, por su intermedio, la autoridad ha tratado a la recurrente de un modo desigual que le causa perjuicio, en relación a otras concesionarias que, afectadas por una sanción administrativa, tienen la posibilidad de obtener una ponderación de la autoridad respecto de todas las particularidades que rodean su situación funcionaria y a las que, por ende, se han aplicado sanciones que se condicen con una actuación mínimamente coherente de la autoridad sectorial, forzoso es concluir que la apelación en análisis debe ser acogida para el sólo fin de subsanar el vicio descrito en lo que precede.

– Sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 38.165-2021.- Análogo al caso anterior.

En esta sentencia, la Corte Suprema sostuvo que la sanción aplicada por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles no ha sido desproporcionada, porque ella está dentro del rango promedio de sanciones aplicadas a los “precedentes asimilables”, recopilados por dicha Magistratura “en el baremo de sanciones impuestas por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, ordenado confeccionar para estos efectos”. En efecto, en lo medular, señaló:

QUINTO: (…) Finalmente, abona a lo dicho que el castigo que en estos autos se cuestiona se encuentra dentro del rango promedio de los 21 precedentes asimilables, recopilados por esta Corte Suprema en el baremo de sanciones impuestas por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, ordenado confeccionar para estos efectos.

II.- Efectos.- Esta jurisprudencia, en caso de consolidarse, producirá estos efectos:

(i).- Para la Administración. Esta, al momento de determinar la sanción a aplicar en un caso concreto, no sólo deberá considerar las reglas dispuestas al efecto por la ley, sino que también su práctica pasada, esto es, las sanciones que ha aplicado con anterioridad a “eventos semejantes”, “situaciones de similar entidad” o “precedentes asimilables”. E incluso, idealmente, dispondrá para ese fin de un “baremo de sanciones”, elaborado en base a dicha información.

En suma, al adjudicar una sanción, deberá hacerlo no sólo dentro del rango que la ley establezca, sino que, además, dentro de aquél que de esta forma se determine. Y si lo excede, vale decir, si aplica una sanción sobre él, deberá motivar suficientemente el porqué de ello en el respectivo acto administrativo.

(ii).- Para los sancionados y los tribunales. Los sancionados dispondrán de un nuevo fundamento para reclamar judicialmente en contra de las sanciones administrativas, y los segundos, de una nueva “vara” para controlarlas: la “proporcionalidad-igualitaria”.

De esta forma, en la práctica, tales reclamos judiciales darán cuenta, en forma detallada, de las sanciones administrativas aplicadas previamente por el órgano de la Administración reclamado respecto de “eventos semejantes”, “situaciones de similar entidad” o “precedentes asimilables”. Y, por su parte, los tribunales empezarán a conformar “baremos de sanciones”, en base a la información allegada por los reclamantes y por los respectivos órganos de la Administración reclamados, o bien obtenida directamente por sus unidades de estudios.

III.- Comentarios.- Desde un punto vista teórico, esta jurisprudencia nos parece muy interesante, pues en ella, como fundamento, convergen los principios de proporcionalidad y de igualdad ante la ley (de ahí que la llamemos “proporcionalidad-igualitaria”), aunque también otros principios o institutos tales como, por ejemplo, la interdicción de la arbitrariedad, la teoría de los actos propios (venire contra factum proprium non valet), la teoría del precedente administrativo, el principio de protección de la confianza legítima del administrado, la motivación de los actos administrativos, etcétera.

Con todo, creemos que su aplicación práctica tiene un obstáculo difícil de sortear: determinar cuáles son los “eventos semejantes”, las “situaciones de similar entidad” o los “precedentes asimilables”.

En efecto, esta jurisprudencia establece que al efecto deben considerarse las conductas infraccionales, en cuanto a su gravedad (“situaciones de similar entidad”), dando por supuesto que a aquéllas iguales o similares, la sanción a adjudicar por el respectivo órgano de la Administración debe ser igual o similar. Así, sería relativamente sencillo reconocer tales conductas infraccionales, y consecuentemente, exigir la adjudicación de sanciones iguales o similares (y, asimismo, sencilla, la operatividad de la “proporcionalidad igualitaria”).

Pero lo cierto es que en el Derecho Administrativo Sancionador bien puede acontecer lo contrario (y lo normal es que así sea), esto es, que no obstante tratarse de conductas infraccionales, en cuanto a su gravedad, iguales o similares, la sanción aplicada por el respectivo órgano de la Administración, dentro del rango establecido por la ley, no sea igual ni similar, sino sustancialmente distinta.

Ello se debe a que la Administración, al efecto de determinar la sanción a adjudicar, no sólo lo hace en función de la conducta infraccional, en cuanto a su gravedad, sino que, también, en función de la concurrencia de los criterios de graduación que la ley determina. Y éstos presentan un marcado carácter subjetivo, vale decir, consideran aspectos propios de cada individuo infractor tales como, por ejemplo, su intencionalidad, su capacidad económica, el beneficio económico que ha obtenido con la infracción, su conducta anterior, el grado de participación, el cumplimiento de ciertos programas, la colaboración que éste ha prestado al respectivo órgano de la Administración (antes o durante la investigación que determinó la sanción), etcétera.

En suma, no es sólo la conducta infraccional, en cuanto a su gravedad, lo que determina la sanción que la Administración adjudica, sino que, junto con ello, los criterios de graduación concurrentes, de marcado carácter subjetivo, conforme se ha indicado. Por tanto, para que sea acertada la aplicación de la “proporcionalidad igualitaria”, en la determinación de los “eventos semejantes”, las “situaciones de similar entidad” o los “precedentes asimilables”, no sólo debe considerarse la conducta infraccional, en cuanto a su gravedad, sino que también los criterios de graduación concurrentes.

Esto último, por cierto, dificulta el reconocer “eventos semejantes”, “situaciones de similar entidad” o “precedentes asimilables”, y con ello, la operatividad de la “proporcionalidad igualitaria”. Mas aplicarla en función sólo de la conducta infraccional, en cuanto a su gravedad, desatendiendo los criterios de graduación concurrentes, podría importar, en los hechos, mezclar, no manzanas con manzanas, supuesto necesario para que opere satisfactoriamente, sino que peras con manzanas.

Un buen caso para ejemplificar este problema es la sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 17.750-2019, que resuelve un recurso de protección deducido por un funcionario de la Armada, soltero, que mantuvo una relación sentimental con la cónyuge de un compañero de armas, y por lo cual fue sancionado con retiro absoluto.

La Corte Suprema, acogiéndolo, planteó, por una parte, que en la especie no se configuraba la conducta típica. Y por otra, que, respecto a “conductas de esta clase”, en el periodo comprendido entre los años 2014 y 2018, la sanción habitual fue la amonestación, por lo que, al aplicársele otra sanción, sustancialmente distinta, y más grave, como el retiro absoluto, se infringía el principio de igualdad ante la ley (vale decir, la “proporcionalidad-igualitaria”). En efecto, en lo medular, señaló:

“Décimo tercero: Que establecido lo anterior cabe consignar, además, que la actuación impugnada vulnera el derecho de igualdad ante la ley contemplado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República, pues, como lo muestra el cuadro acompañado por el actor ante esta Corte, denominado «Estadística de sanciones por relaciones extramaritales», entre los años 2014 y 2018 han sido sancionados un total de diez funcionarios de la Armada por incurrir en conductas de esta clase, ocho de los cuales fueron castigados con diversas clases de «Amonestaciones», uno fue licenciado del servicio y sólo uno debió sufrir la pena de «Separación del servicio».

Como se advierte de lo relacionado, la decisión recurrida establece un tratamiento distinto entre aquellos funcionarios que, formando parte del personal de la Armada, han sido objeto de sanciones de menor entidad por infracciones de la misma naturaleza de aquella que es materia de autos, y el actor, quien, pese a encontrarse en la misma condición, ha visto transgredido ese derecho al ser alejado definitivamente de la institución de la que formaba parte, razón por la que el recurso de protección debe ser acogido, en los términos que se dirán en lo resolutivo.”

Lo llamativo de esta sentencia es que, por una parte, afirma que la sanción aplicada no procedía por cuanto el sancionado no incurrió en la conducta típica, y por otra, al aplicar la “proporcionalidad-igualitaria”, lo hace en función de las “conductas de esta clase”, en específico casos en los que sí se verificó la conducta típica. O sea, al efecto, consideró como “eventos semejantes”, “situaciones de similar entidad” o “precedentes asimilables” los que no podían ser tales, lisa y llanamente, porque en ellos sí se había configurado la conducta típica, mas no así en el caso que motivó el recurso. (Santiago, 29 abril 2023)