Artículos de Opinión

Proyecto anti colusión y la acción penal: una discusión inadmisible.

El proyecto anti colusión ve hoy sorpresivamente entrampada su tramitación legislativa a raíz de una discusión parlamentaria ya resuelta por la Ley N°20.945: la titularidad de la acción penal para el delito de colusión. Lo que a primera vista parece ser una mera disputa sobre las virtudes del sistema de libre competencia nacional, refleja una situación aún más preocupante: la transgresión de los parlamentarios a las normas que rigen su labor legislativa.

El 18 de marzo recién pasado, a menos de cuatro años de la última modificación sustantiva a la política de libre competencia nacional, el Gobierno presentó un nuevo proyecto de ley anti colusión [1] con el fin de otorgar a la Fiscalía Nacional Económica (“FNE”) nuevas herramientas para la investigación de carteles y aumentar la pena del delito de colusión cuando este recae sobre bienes y servicios de primera necesidad.
A pesar de la visión compartida entre el Gobierno y los parlamentarios sobre la relevancia de proteger la libre competencia nacional frente a una eventual crisis económica, el proyecto anti colusión se ve hoy envuelto en una polémica discusión en la Comisión de Economía (“Comisión”) de la Honorable Cámara de Diputados, en lo que es apenas el inicio de su primer trámite constitucional. En el centro de dicha disputa se encuentra la titularidad de la acción penal para el delito de colusión, la cual desde el 2016 pertenece a la FNE en razón a las modificaciones legales incorporadas a través de la Ley N°20.945 [2] al Decreto Ley Nº 211, de 1973, que fija normas para la defensa de la libre competencia [3].
En este contexto, el Ministerio Público y la FNE han iniciado una confrontación mediática sobre la necesidad de trasladar esta acción penal al Ministerio Público [4][5]. En el intertanto, el Poder Ejecutivo ve rápidamente como su proyecto anti colusión – al cual pronosticaba un paso expedito por el Congreso Nacional- se encuentra súbitamente en el centro de un intercambio conflictivo. Pero, sin perjuicio de los argumentos para sostener una u otra postura, lo que los diputados miembros de la Comisión no parecen advertir (o respetar) es la directa inconstitucionalidad de la discusión que han ocasionado, transformándose así en los artífices de una iniciativa que transgrede las normas de tramitación legislativa, y que pone hoy en riesgo el futuro del proyecto anti colusión.
Actualmente, dentro de las numerosas reglas que regulan el proceso de formación de la ley, el Reglamento de la Cámara de Diputados contiene en su artículo 274 [6] dos límites a destacar, que buscan restringir el actuar de los diputados frente a un proyecto de ley.
En primer lugar, señala la norma que sólo serán admitidas indicaciones que digan relación directa con las ideas matrices o fundamentales de un proyecto. Y, como segundo límite, señala que no serán admisibles indicaciones que traten de materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, entre otras causales.
Sin embargo, en un estilo transgresor que parece caracterizar el periodo legislativo de los últimos meses, la Comisión se encuentra quebrantando ambos límites durante la acotada tramitación que ha conseguido el proyecto anti colusión a la fecha.
En relación al primero de ellos, la idea matriz de un proyecto opera siempre como un marco máximo para evitar indicaciones que vicien el espíritu original de una propuesta legislativa. En este punto, el proyecto anti colusión no contiene en su texto mención alguna a las normas que rigen la acción penal (lo que es, por cierto, de toda lógica considerando que es una función recientemente otorgada a la FNE). A pesar de ello, la Comisión se ha empecinado en discutir las razones detrás de la titularidad de la acción penal que recae sobre la FNE y las razones que justificarían mantener el status quo al respecto, alejándose así diametralmente de la idea matriz del proyecto y quebrantando con ello el primer límite fijado por el propio Reglamento de la Cámara.
Respecto del segundo límite señalado, las implicancias son aún más severas. Existiendo la titularidad de la acción penal como una función exclusiva de la FNE ante un caso de colusión [7], cualquier modificación a dicha función hace aplicable el artículo 65, número 2, de la Constitución Política de la República [8], el cual determina que corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la determinación de las funciones o atribuciones de servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado. Y si bien el Ministerio Público no es un servicio público, siéndole entonces inaplicable esta disposición constitucional, la FNE sí lo es, tal como lo señala el artículo 33 del Decreto Ley n°211, al definir a la FNE como un “servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio…” [9].
Por estas razones, es evidente que la iniciativa de trasladar la acción penal por colusión, de la FNE al Ministerio Público, no solo se aleja de la idea matriz del proyecto, sino que también requiere de una modificación de las atribuciones de la FNE, lo que -en razón de ser un servicio público- es materia de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, según lo establece nuestra Carta Fundamental.
Así por lo demás lo señaló el Tribunal Constitucional al realizar el correspondiente control de constitucionalidad sobre la Ley N° 20.945, la cual otorgó la titularidad de la acción penal a la FNE en 2016, al indicar en su considerando cuadragésimosegundo que ”respecto de la facultad para perseguir el delito tipificado en el artículo 39 bis, no consideramos que esta facultad de la Fiscalía Nacional Económica sea propia de ley orgánica constitucional, porque regula una facultad propia de la Fiscalía Nacional Económica. Al ser ésta un servicio público (artículo 33, D.F.L. N° 1, 2004, Economía), sus potestades las fija el legislador común (artículo 65, inciso cuarto, N° 2, Constitución).”. [10]
Por ello, la discusión parlamentaria que ha comprometido la tramitación de este proyecto de ley no solo implica una infracción del Reglamento de la Cámara de Diputados, sino que también una violación al texto constitucional, posponiendo de esta manera la discusión sobre el contenido real del proyecto anti colusión y dilatando su tramitación innecesariamente.
¿Dónde se produce el error? En mi opinión, la respuesta está en la ausencia de un control efectivo sobre el actuar de las comisiones legislativas. El Secretario de cada comisión, quien actúa como una especie de sherpa legislativo, guía la discusión del proyecto una vez que este ingresa a la comisión, de manera que la tramitación obedezca a los Reglamentos de ambas Cámaras del Congreso Nacional, a la Ley N° 18.918 Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, su correspondiente reglamento y, por cierto, a la Constitución Política de la República.
Sin embargo, este control presenta dos fallas evidentes en su ejercicio práctico. En primer lugar, la rigidez de dicho control depende del criterio del Secretario de turno, lo que desdibuja los límites de discusión dependiendo del Secretario de que se trate. Y, en segundo lugar, la decisión definitiva sobre la procedencia o improcedencia del actuar de la Comisión recae, finalmente, sobre los mismos parlamentarios integrantes, quienes resuelven estas disyuntivas mediante su voto.
Tal esquema de discusión parlamentaria pareciera otorgar a los integrantes de las comisiones legislativas, en la práctica, el rol de “juez y parte” sobre la procedencia o improcedencia de indicaciones a un proyecto de ley, dejando entonces sin efecto real a las reglas que regulan la discusión parlamentaria de las mociones y mensajes. Bajo este esquema viciado, se facilita el origen de situaciones inconstitucionales como las aquí descritas, que terminan por comprometer la debida tramitación de los proyectos.
Nuestro Poder Legislativo no puede, bajo el pretexto de una crisis sanitaria o un Estado de Catástrofe, infringir los límites establecidos por sus Reglamentos y la propia Carta Fundamental para la discusión parlamentaria de proyectos de ley. Es necesario revisar con urgencia el actuar de las comisiones legislativas, especialmente en el contexto actual, que demanda de nuestro Congreso Nacional un actuar rápido y eficiente en la tramitación de leyes que respondan oportunamente a la situación crítica que atraviesa nuestro país. Es de esperar que esta Comisión recuerde prontamente los límites que rigen su función como legisladores, y que el Senado respete igualmente dichos márgenes en los siguientes trámites constitucionales. De lo contrario, continuaremos siendo testigos de indicaciones parlamentarias inadmisibles, las que, sin el debido control – tal como ocurre hoy con el proyecto anti colusión –  desvirtúan la correcta tramitación legislativa que Chile tanto necesita. (Santiago, 28 mayo 2020)

 

[1] Boletín N°13.312-03; Primer Trámite Constitucional. Disponible en:    https://www.camara.cl/legislacion/ProyectosDeLey/tramitacion.aspx?prmID=13852&prmBOLETIN=13312-03. [Consultado el 24 de mayo de 2020].

[2] Ley N°20.945 de fecha 30 de agosto de 2016, que perfecciona el sistema de defensa de la libre competencia.

[3] Decreto Ley Nº 211, de 1973, que fija normas para la defensa de la libre competencia, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2004, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.

[4] Emol. Jorge Abbot pide mayor injerencia de la Fiscalía en la agenda antiabusos del Gobierno. Disponible en: https://www.emol.com/noticias/Nacional/2020/03/13/979805/Abbot-agenda-antiabusos.html .[Consultado el 25 de mayo de 2020].

[5] Centro de Competencia Universidad Adolfo Ibáñez. Académicos de libre competencia: sí al Proyecto Anti-Colusión y no al Ministerio Público. Disponible en: https://centrocompetencia.com/academicos-de-libre-competencia-si-al-proyecto-anti-colusion-y-no-al-ministerio-publico/ . [Consultado el 24 de mayo de 2020].

[6] Artículo 274 del Reglamento de la Cámara de Diputados de Chile, incisos segundo y tercero: “Sólo serán admitidas las indicaciones que digan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto. Todas deberán ser presentadas por escrito, debidamente redactadas, especificando el lugar que corresponda al artículo o inciso nuevo que propone agregar, o indicando la o las modificaciones que pretende introducir. No se admitirán las indicaciones que no estén firmadas, ni aun por asentimiento unánime, aunque cumplan con los demás requisitos antes señalados.

No serán admisibles las indicaciones a que se refieren los incisos segundo y tercero del artículo 24 de la ley orgánica constitucional del Congreso Nacional (contrarias a la Constitución, importen nuevos gastos o se trate de materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República).”.

[7] Artículo 39 bis, inciso séptimo, del Decreto Ley N°211, de 1973: “Las investigaciones de los hechos constitutivos de dicho delito sólo serán iniciadas por querella formulada por la Fiscalía Nacional Económica, sin que sea aplicable, para estos efectos, lo dispuesto en el artículo 166 del Código Procesal Penal.”.

[8] Artículo 65 N°2, de la Constitución Política de la República: “Corresponderá, asimismo, al Presidente de la República la iniciativa exclusiva para: (…) 2º.- Crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones;”.

[9] Artículo 33 del Decreto Ley N°211, de 1973: “La Fiscalía Nacional Económica será un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, independiente de todo organismo o servicio, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.”.

[10] Sentencia control de constitucionalidad del proyecto de ley que modifica el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2004, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto ley N° 211, de 1973, que fija normas para la defensa de la libre competencia, correspondiente al boletín N° 9950-03, considerando cuadragésimosegundo, Rol n°3130-16.

Agregue su comentario

Agregue su Comentario

Tu dirección de correo electrónico no será publicada.