Artículos de Opinión

Sentencia del TC Rol Nº 3.853: ¿Hacia la deslaboralización de la función pública?

Al acoger este requerimiento de inaplicabilidad respecto de un recurso de unificación de jurisprudencia, el TC ha excedido los límites que la Constitución le precisa para el ejercicio de la atribución en cuya virtud declara la inaplicabilidad de preceptos legales.

En los últimos decenios hemos experimentado lo que se ha venido en denominar laboralización de la función pública, esto es, la aplicación a su respecto de normas del Código del Trabajo. Este fenómeno ha tenido lugar: (a).- a través de la ley, cuando se verifica por disposición legal expresa, ya sea respecto de algunas materias específicas (por ejemplo, las normas de protección a la maternidad -artículo 89, inciso 2º, de la Ley Nº 18.834, sobre Estatuto Administrativo-) o respecto del personal de algunos órganos de la Administración (por ejemplo, el Consejo para la Transparencia); y (b).- a través de la jurisprudencia, cuando se verifica por sentencia judicial, a partir de lo dispuesto en el artículo 1º, inciso 3º, del Código del Trabajo, que precisa que los funcionarios de la Administración del Estado “se sujetarán a las normas de este Código en los aspectos o materias no regulados en sus respectivos estatutos, siempre que ellas no fueren contrarias a estos últimos” (lo que ha favorecido muy especialmente a los servidores públicos a contrata y a honorarios).

Con fecha 06/12/2018, el TC dictó la sentencia Rol Nº 3.853 (Véase relacionado), que declaró inaplicable los artículos 1º, inciso 3º, y 485 del Código del Trabajo en relación al recurso de unificación de jurisprudencia seguido ante la CS, Rol Nº 37.905-2017 (dichos preceptos legales se refieren, respectivamente, a la aplicación supletoria del Código del Trabajo respecto de funcionarios públicos y a la acción de tutela de derechos fundamentales de los trabajadores).

Para entender de mejor modo el requerimiento y los alcances de dicha sentencia, cabe consignar: (a).- Que una funcionaria a contrata de una municipalidad, que fue desvinculada, dedujo en su contra una acción de tutela de derechos fundamentales de los trabajadores (la desvinculación habría obedecido a motivaciones políticas), que fue conocida y finalmente acogida por el tribunal del trabajo, condenando a la municipalidad al pago de una indemnización (el señalado tribunal fundó su competencia para conocer y resolver esta acción en los artículos 1º, inciso 3º, y 485 del Código del Trabajo); (b).- Luego la municipalidad interpuso recurso de nulidad laboral en contra de dicha sentencia ante la CA de San Miguel, alegando la incompetencia del tribunal del trabajo, la que lo rechazó; (c).- Luego la municipalidad dedujo un recurso de unificación de jurisprudencia, del que conoce la CS. Ello por cuanto sobre la aplicación del Código del Trabajo a esta clase de funcionarios y el ejercicio por éstos de la acción de tutela de derechos fundamentales de los trabajadores y, consecuentemente, sobre la competencia de los tribunales del trabajo para conocer y resolverla, existen distintas interpretaciones sostenidas en sentencias firmes emanadas de tribunales superiores de justicia (cabe destacar que la interpretación positiva se funda en los referidos artículos 1º, inciso 3º, y 485 del Código del Trabajo); y (d).- Luego, la municipalidad, teniendo por gestión pendiente el señalado recurso de unificación de jurisprudencia, dedujo requerimiento de inaplicabilidad ante el TC impugnando los artículos 1º, inciso 3º, y 485 del Código del Trabajo, el cual fue acogido por la sentencia que es objeto del presente comentario.

Esta sentencia del TC (que fue dividida: cinco votos a favor y cuatro en contra) en lo medular sostuvo que la aplicación de dichos preceptos legales, en el caso concreto (el señalado recurso de unificación de jurisprudencia), producía efectos contrarios a la Constitución, por infracción a lo previsto en sus artículos 6º, 7º y 38, inciso 1º. Ello por cuanto la función pública, cuyo régimen jurídico por mandato constitucional y legal es estatutario, así como las acciones que los funcionarios pueden ejercer en contra de la Administración, debían ser reguladas por la ley en forma expresa e inequívoca; no teniendo cabida a su respecto una interpretación extensiva del juez. En este sentido observó que “hacer extensiva al sector público una norma del régimen laboral común que ha sido concebida para operar dentro del sector privado, exige una ponderación más estricta por parte del legislador. A fin de hacerla compatible con el carácter estatutario y de derecho público del vínculo que media entre los empleados públicos y el Estado, así como para modular el gasto público comprometido, ello amerita un pronunciamiento inequívoco y específico, en que el legislador no puede ser sustituido por el sentenciador”(C-11º), y concluyó que “la aplicación expansiva del Código del Trabajo, hecha al amparo de ese indeterminado inciso 3º del artículo 1º, hasta llegar a comprender a funcionarios públicos regidos por su respectivo estatuto, a los efectos de hacerlos sujetos activos del procedimiento de tutela laboral, desvirtúa el régimen constitucional y legal que les es propio, amén de abrir la intervención de los juzgados de letras del trabajo respecto de una materia en que no han recibido expresa competencia legal“(C-21º).  

No compartimos lo resuelto por el TC en esta sentencia, ya que, a nuestro entender, al acoger este requerimiento de inaplicabilidad respecto de un recurso de unificación de jurisprudencia (artículos 483 y siguientes del Código del Trabajo), y más aún atendidas las singularidades del específico recurso que constituyó su gestión pendiente, ha excedido los límites que la Constitución le precisa para el ejercicio de la atribución en cuya virtud declara la inaplicabilidad de preceptos legales, conforme a lo previsto en su artículo 93, Nº 6.

Al efecto preciso es tener presente que la gestión pendiente invocada en este requerimiento de inaplicabilidad es un recurso de unificación de jurisprudencia, esto es, un recurso de derecho estricto con el cual se pretende, en lo sustancial, que la CS, frente a la existencia de distintas interpretaciones de la ley laboral sostenidas en una o más sentencias firmes emanadas de tribunales superiores de justicia, establezca la interpretación correcta, la que tendrá un efecto uniformador blando (ya que él devendrá no de una obligatoriedad general de la respectiva sentencia -pues ésta tiene efectos singulares, conforme a lo previsto en el artículo 483-C, inciso 2º, del Código del Trabajo- sino más bien de la persuasión de sus argumentos).

Precisado lo anterior, sostenemos que el recurso de unificación de jurisprudencia, dadas sus particularidades, en caso alguno puede ser una gestión pendiente para los efectos de deducir el requerimiento de inaplicabilidad. Ello por cuanto en él no se advierte un caso concreto cuyas singularidades puedan incidir en que los preceptos legales impugnados, en tanto sean aplicados a él, produzcan o no efectos contrarios a la Constitución. Esto por cuanto a través de este recurso la CS resuelve en función de las interpretaciones contradictorias de la ley laboral sostenidas en una o más sentencias firmes emanadas de tribunales superiores de justicia, o sea, se pronuncia sobre la legalidad en abstracto. No en vano, “El escrito que lo contenga (…) incluirá una relación precisa y circunstanciada de las distintas interpretaciones respecto de las materias de derecho objeto de la sentencia, sostenidas en diversos fallos emanados de los Tribunales Superiores de Justicia. Asimismo, deberá acompañarse copia del o los fallos que se invocan como fundamento”, conforme precisa el artículo 483-A, inciso 2º, del Código del Trabajo. Esto explicaría el hecho que en la sentencia en comento no hayan mayores referencias a un caso concreto (a lo más al caso concreto de la tutela de derechos fundamentales de los trabajadores deducida por la funcionaria municipal desvinculada, pero que, en rigor estricto, no es la gestión pendiente invocada por el requerimiento) y, consecuentemente, que esta sentencia razone tal como si se tratara de un control abstracto de constitucionalidad o bien, y esto parece más correcto, como un informe jurídico sobre aspectos varios de la función pública, a la luz de la Constitución y las leyes.

Ahora bien, obsérvese que en el específico recurso de unificación de jurisprudencia que constituye la gestión pendiente invocada, las interpretaciones contradictorias de los tribunales superiores de justicia se refieren a si el Código del Trabajo aplica o no supletoriamente respecto de los funcionarios públicos, de suerte tal que éstos puedan ejercer la acción de tutela de derechos fundamentales de los trabajadores en contra de la Administración y, consecuentemente, si los tribunales laborales son o no competentes para conocer y resolverla. Y tales interpretaciones son dos: la interpretación positiva (sí) y la interpretación negativa (no). Asimismo, cabe destacar que el fundamento normativo de la interpretación positiva se halla en los artículos 1º, inciso 3º, y 485 del Código del Trabajo.

De esta forma, cuando la sentencia del TC en comento declara inaplicables tales preceptos legales respecto del recurso de unificación de jurisprudencia que constituye la gestión pendiente (preceptos legales que son el fundamento normativo de una de las dos interpretaciones contradictorias, la interpretación positiva), produce como efecto el excluirlos del plexo normativo conforme al cual la CS deberá resolver este recurso, razón por la cual ésta, en principio, no podrá hacerlo a favor de la interpretación positiva, sino que, por descarte, y teniendo el deber de resolver conforme al principio de inexcusabilidad, a favor de la interpretación negativa. De ello se sigue que: (a).- el TC, a través de esta sentencia estimatoria de inaplicabilidad, resuelve indirectamente el recurso de unificación de jurisprudencia (lo cual es de la mayor gravedad si se consideran las singularidades de este recurso); (b).- invade las competencias de la CS (puesto que a ésta corresponde resolver dicho recurso, conforme a lo previsto en el artículo 483-A, inciso 1º, del Código del Trabajo), conformándose así una contienda de competencia entre el TC y la CS que carece de solución institucional; (c).- el requerimiento de inaplicabilidad resulta desnaturalizado, pues mediante este mecanismo de control represivo de constitucionalidad de la ley, se resuelve indirectamente un conflicto de mera legalidad; y (d).- finalmente, dado el objeto del específico recurso de unificación de jurisprudencia que ha servido de gestión pendiente, el TC zanja la competencia de los tribunales del trabajo en relación a la tutela de derechos fundamentales de los trabajadores que los funcionarios públicos deduzcan contra la Administración, cuestión que es claramente un asunto de mera legalidad.

De ahí que era de esperar que el TC, al menos a la luz de las singularidades de este específico recurso de unificación de jurisprudencia que sirvió de gestión pendiente para este requerimiento de inaplicabilidad, se hubiese autolimitado en el ejecicio de su atribución para resolver sobre la inaplicabilidad de preceptos legales (judicial self restraint), entre otras razones, por deferencia al juzgador. Pues bien, precisamente de esta forma había procedido con anterioridad respecto de los dos requerimientos de inaplicabilidad idénticos al que da origen a la sentencia en comento. En efecto, en uno sostuvo que era improcedente, “dado que la gestión judicial pendiente, que sirve de base al presente requerimiento, consiste en un nuevo recurso de unificación de jurisprudencia sobre el que debe pronunciarse la Corte Suprema, donde debería dar una interpretación uniforme sobre la materia, entonces la causa no se encuentra en un estado tal que permita al Tribunal Constitucional resolver acerca de una hipotética aplicación inconstitucional de la norma cuestionada” (Sentencia Rol Nº 2.926 -de fondo, por unanimidad-, C-16), y en el otro, que era inadmisible, pues “no somete a esta Magistratura un verdadero conflicto constitucional (…), sino que plantea un asunto de mera legalidad en relación con el estatuto legal laboral aplicable a la resolución de la gestión pendiente, asunto de resorte exclusivo de los jueces del fondo” (Sentencia Rol Nº 3.230 -de inadmisibilidad, por unanimidad-, C-5).
¿Abre esta sentencia del TC las puertas a una deslaboralización de la función pública? A nuestro juicio, es aún muy temprano para aventurarse a dar una respuesta al respecto. Con todo, tal respuesta la otorgarán conjuntamente: (a).- El TC, según cómo resuelva los próximos requerimientos de inaplicabilidad análogos en tramitación y los que se presenten en lo sucesivo (que muy probablemente conformarán una verdadera “avalancha”). En todo caso, desde ya, cabe observar que el acuerdo de la sentencia en comento fue adoptado por nueve miembros (no contó con la integración completa), con la diferencia de tan solo un voto (cinco votos a favor y cuatro en contra) y que hoy el TC cuenta con dos nuevos ministros; y (b).- La CS, según cómo resuelva el recurso de unificación de jurisprudencia que constituyó la gestión pendiente del requerimiento de inaplicabilidad cuya sentencia comentamos. Conforme hemos señalado, estimamos que, en principio, la CS debiera resolverlo a favor de la interpretación negativa, pues los preceptos legales que constituyen el fundamento de la interpretación positiva fueron declarados inaplicables por la sentencia del TC (y, por tanto, han sido excluídos del plexo normativo conforme al cual ésta ha de resolver). Con todo, siendo muy relevante en la sentencia de unificación de jurisprudencia sus argumentos (por su efecto de unificación blanda), la CS al respecto bien podría adoptar diversas posiciones, desde reiterar en la parte considerativa los fundamentos contenidos en la sentencia del TC, haciéndolos suyos (en cuyo caso la deslaboralización sería patente), hasta criticar derechamente los fundamentos de dicha sentencia y, a la vez, exponer sus fundamentos a favor de la interpretación positiva, si fuera el caso (aun cuando deba resolver a favor de la interpretación negativa, conforme se ha indicado), existiendo entremedio muchas posibles variantes. Lo anterior, por cierto, es sin perjuicio de que la CS bien puede dictar sentencia a favor de la interpretación positiva, no obstante la sentencia del TC, siempre y cuando pueda fundarla en preceptos legales distintos a los que fueron inaplicados por aquélla y/o en principios generales del Derecho, especialmente del Derecho del Trabajo, como, por ejemplo, el in dubio pro operario. Esto último importaría, en los hechos, una reedición del indiano aforismo “se obedece, pero no se cumple”.  
Finalmente, cabe agregar que esta sentencia del TC, sin duda alguna, constituye un potente llamado de atención a los órganos co-legisladores a fin de que definan, por ley, clara e inequívocamente qué normas del Código del Trabajo son aplicables a los funcionarios públicos, y en especial si lo es la tutela de derechos fundamentales de los trabajadores. En correspondencia con ello, y como consecuencia directa de esta sentencia –en efecto, la citan como su motivación- ya se han presentado al menos dos proyectos de ley –por moción- en este sentido (Boletines 12364-13 y 12365-13). De prosperar tales iniciativas, esta sentencia del TC, en vez de propiciar una deslaboralización de la función pública, como parece en principio, bien podría propiciar, en forma indirecta, a través de la ley, su correcta y definitiva laboralización (Santiago, 18 enero 2019)

 

 

 

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