Artículos de Opinión

Sobre el denunciante anónimo en la Administración Pública.

Destaca la creación de medidas preventivas en favor del personal de la Administración del Estado que denuncie hechos de relevancia administrativa o penal, como es el caso, entre otras, de no ser sometido a medidas disciplinarias de suspensión del empleo o de destitución; prohibición de los traslados de localidad, dependencia o de la función que desempeñe, sin la expresa autorización de la persona.

En los últimos años la sociedad chilena ha experimentado innumerables casos de corrupción, tanto en empresas (Penta, SQM, Lava Jato, ANFP) como en diferentes organismos públicos, desde pequeñas reparticiones hasta entidades de envergadura, como es el caso de Carabineros, las Fuerzas Armadas, e incluso la Corte de Apelaciones de Rancagua.[1] Algunos han sido expuestos por los medios de comunicación y en menor medida por denuncias de sus propios integrantes. Todo ello, sin duda, ha contribuido, en parte, a un lento pero perseverante proceso de deslegitimación de las instituciones, llegando incluso en los episodios más graves a considerarse un nuevo diseño institucional.[2]

En este contexto, en diciembre del año 2019, el presidente Sebastián Piñera, anunció una Agenda “Anti abusos por un trato digno y justo” y entre sus propuestas se encuentra la creación de la figura del Denunciante Anónimo, figura que, en términos generales, permitiría proteger a todo aquel que denuncia actos de corrupcion en cualquier órgano de la Administración del Estado.[3]

Cabe señalar que el proyecto reviste vital importancia, atendido, por un lado, el creciente número de funcionarios públicos, el que conforme la Dirección de Presupuestos (DIPRES)  al primer trimestre del año 2020, aumentó a 389.108 cargos efectivos, creciendo cada año en forma constante[4]; el incremento de los órganismos públicos, contando al presente, solamente como referencia, con 24 ministerios sectoriales y con expectativas de expansión en diversos ámbitos[5]; y por otra parte la percepción sobre la base de un 77% de los encuaestados que considera que hoy Chile es más corrupto que antes.[6]

Actualmente la iniciativa legal está en segundo trámite constitucional (Boletín Nº 13565-07). En el Mensaje Presidencial se señala como antecedente que “los mecanismos tendientes a prevenir, detectar y sancionar infracciones contra la probidad, cometidos al interior de la Administración del Estado, resultan indispensables para cautelar el correcto e íntegro cumplimiento de la función pública, estableciendo medidas y procedimientos que disuadan al personal de la Administración del Estado de desviar su comportamiento en desmedro del interés general.” [7]

En concreto, el proyecto referido contiene tres principales aportes, el primero es reconocer un estatuto de protección del denunciante; el segundo la creación de un sistema digital de recepción de denuncias administrado por la Contraloría General de la República, que permita conocer hechos constitutivos de delitos o de faltas al deber de probidad; y el tercero la incorporación del beneficio de la delación compensada.

Sobre el primer aspecto, destaca la protección del denunciante, en particular respecto de la conservación de su empleo, el que podría condicionarse o derechamente perderse en caso que su superior tome conocimiento de la denuncia. Se trata, entonces, de una tutela ante las represalias, especialmente si se considera que el denunciante podría encontrarse bajo el tipo contractual de honorarios (29.181 plazas) o incluso a contrata, (222.157)[8] que permitiría al empleador cesar la prestación del servicio a honorarios, o no renovar su contrata.

Si bien es cierto, el Estatuto Administrativo en su artículo 61 letra K, reconoce la obligación del funcionario público de “Denunciar ante el Ministerio Público o ante la policía si no hubiere fiscalía en el lugar en que el funcionario presta servicios, con la debida prontitud, los crímenes o simples delitos y a la autoridad competente los hechos”, no contempla un estatuto específico de protección del denunciante, que garantice el ejercicio pleno de la integridad personal y la de sus bienes, así como la conservación de sus condiciones de vida y de trabajo.

En este sentido, destaca la creación de medidas preventivas en favor del personal de la Administración del Estado que denuncie hechos de relevancia administrativa o penal, como es el caso, entre otras, de no ser sometido a medidas disciplinarias de suspensión del empleo o de destitución; prohibición de los traslados de localidad, dependencia o de la función que desempeñe, sin la expresa autorización de la persona. Se añade además que no se podrán menoscabar sus condiciones laborales, ni el nivel, ni el cargo. Adicionalmente, se estipula que la persona no podrá ser objeto de precalificación anual; y se introducen mecanismos tecnológicos que faciliten la declaración en forma anticipada y dispositivos que mantengan en reserva la identidad.

Las medidas referidas serán concedidas por la Contraloría General de la República, luego de ponderar los antecedentes y el riesgo del denunciante de sufrir represalias. La autoridad contralora tendrá un plazo de 3 días hábiles para pronunciarse y será susceptible de recursos administrativos y judiciales pertinentes.

En cuanto a la creación de un sistema digital de recepción de denuncias, a diferencia del tratamiento que brinda el Código Procesal Penal en su artículo 173, la iniciativa legal permite que la identidad del denunciante pueda tener el carácter de reservada, y ello precisamente posibilita que la persona se mantenga al margen del procedimiento administrativo a cargo de la Contraloría General, y en casos más graves por parte del Ministerio Público. Más aún, el proyecto incorpora el derecho al denunciante y lo amplía a su cónyuge, conviviente civil, ascendiente y descendiente colaterales hasta el segundo grado, en casos que considere que ha sido materia de represalias con ocasión de la denuncia y la afectación se  haya materializado en actuaciones o actos administrativos,  podrá ocurrir ante la Contraloría dentro del plazo de 10 días hábiles contados desde la notificación del acto, para efectos de que la entidad fiscalizadora conozca y califique si los hechos tienen el carácter de represalia.

Un tercer elemento a considerar en el proyecto de ley es la introducción de la delación compensada en la función pública. Esta institución fue creada en el año 2009 en materia de libre competencia con el propósito de detectar, sancionar y disuadir la colusión (Arts. 39 bis y 63 del DL. 211.). Sin embargo, nada impide extenderla a otros ámbitos, como es el caso de la Administración Pública. En efecto, Contraloría General de la República recomienda su implementación con motivo de los desafíos anticorrupción en Chile.[9] Básicamente, la figura consiste en un beneficio de delación en que el funcionario público que sea coautor, cómplice o encubridor de alguna conducta susceptible de ser sancionada penalmente podrá obtener una reducción de la sanción cuando aporte al tribunal competente antecedentes que conduzcan a la acreditación de dicha conducta y a la determinación de los demás responsables.

La propuesta legal señala los requisitos que se deben satisfacer para acceder al beneficio aludido. Así, el funcionario deberá cumplir con las siguientes condiciones: a) haber cesado en la conducta sancionada; b) ser el primero en proporcionar antecedentes precisos, veraces y comprobables, que representen un aporte efectivo y sean elementos de prueba suficientes para fundar un requerimiento; c) abstenerse de divulgar la solicitud de estos beneficios hasta que el Ministerio Público haya formulado cargos u ordene archivar los antecedentes de la solicitud; y d) no haber sido beneficiado anteriormente por este mecanismo de reducción de la sanción descrita.

Conforme lo expuesto, el proyecto de ley en estudio representa un avance relevante en la lucha por la probidad en el Estado, por cuanto configura un nivel de protección moderno y acorde a las actuales dinámicas de corrupción, cada vez más sofisticadas, como el mal uso de información privilegiada; utilización de la posición funcionaria para obtener algún beneficio directo o indirecto para provecho propio o de terceros; uso de dineros de la institución para provecho propio o de terceros; solicitar o aceptar regalos en razón del cargo que se emplea; conflictos de intereses, tráfico de influencias o nepotismo, entre otras hipótesis.[10] Tales manifestaciones exigen un marco normativo actualizado, que afronte de manera inteligente un fenómeno complejo y que seguirá presente. (Santiago, 24 febrero 2021)

 

[1] Cfr. Extracto de “Joyitas: Los protagonistas de los mayores escándalos de corrupción en Chile”. En: https://www.ciperchile.cl/tag/corrupcion/ [17-02-2021]; y “Cómo se construyó el Estado corrupto y proveedor de bienestar que tenemos”, en: https://www.ciperchile.cl/2019/04/25/como-se-construyo-el-estado-corrupto-y-proveedor-de-bienestar-que-tenemos/ [13-02-2021].

[2] Boletín Nº 12250-25. Moderniza la gestión institucional y fortalece la probidad y la transparencia en las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública.  Actualmente en Comisión Mixta en el Senado. En: http://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php?boletin_ini=12250-25[17-02-2021]; Boletín Nº 9.404-12. Proyecto de ley iniciado por Mensaje del Presidente de la República, que Crea El Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegids y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. En segundo trámite constitucional.

[3] Cfr. Agenda Anti Abusos y Trato Justo. En:  https://www.gob.cl/agendantiabusos/ [23-02-2021].

[4] Dirección de Presupuestos. 2020. Informe Trimestral de los Recursos Humanos del Sector Público, p.10.

[5] Mensaje Presidencial que Inicia un Proyecto de Ley que Crea el Servicio Nacional de Acceso a la Justicia y la Defensoría de Víctimas de Delitos. Boletín Nº 13.991-07, actualmente en primer trámite constitucional.

[6] Contraloría General de la República.2020. Radiografía de la Corrupción: Ideas para fortalecer la Probidad en Chile, p. 2. En: https://www.contraloria.cl/portalweb/web/estrategia-nacional-anticorrupcion [20-02-2021].

[7] Cfr.Agenda Anti abusos y trato justo. En: https://www.gob.cl/agendantiabusos/ [ 17-02-2021].

[8] Dirección de Presupuestos. op. cit,  p. 16.

[9] Contraloría General de la República. ob. cit, p. 41.

[10] Contraloría General de la República, op. cit., p. 16

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