Artículos de Opinión

Una revisión crítica a la interpretación judicial que ha desnaturalizado la acción de amparo económico: ¿un camino sin retorno? Primera parte.

El artículo 19 N° 21 inciso 2° es una garantía para los particulares, desde el momento en que se asegura que las empresas estatales, por regla generalísima, no gozarán de privilegios especiales y que competirán libremente, en igualdad de condiciones, con los particulares.

I.- Introducción.

El objetivo de la presente columna es analizar desde una perspectiva crítica, la restringida interpretación que nuestros Tribunales Superiores de Justicia han decantado con el tiempo, en lo relativo a la naturaleza, determinación del ámbito de aplicación y a las garantías que tutelaría la Acción de Amparo Económico, lógica interpretativa por medio de la cual se ha vaciado de contenido y desnaturalizado la acción cautelar antes mencionada.

II.- Algunas consideraciones previas sobre la acción de amparo económico.
La Ley Orgánica Constitucional N° 18.971, Establece Recurso Especial que Indica, publicada con fecha 10 de marzo de 1.990 en el Diario Oficial, contiene un artículo único, por medio del cual el legislador crea una acción especial que busca ampliar y fortalecer el resguardo de la garantía constitucional prevista en el artículo 19 N° 21 de la Carta Fundamental.
En efecto, en la mencionada disposición legal, se reconoce a cualquier persona, sin necesidad de tener interés actual en los hechos, la facultad de denunciar las infracciones al artículo 19 N° 21 de la Constitución Política de la República, dentro de un plazo de 6 meses contados desde que se hubiere producido la infracción.
Este arbitrio procesal, conocido también como Recurso de Amparo Económico, a diferencia de la Acción Constitucional de Protección de Garantías Constitucionales –artículo 20 del Código Político-, protege, exclusivamente, la libertad económica o libertad de empresa de los particulares.
La finalidad u objetivo de la Acción de Amparo Económico, en resumen, es tutelar o proteger a las personas de aquellas conductas, activas u omisivas, que entraban o conculcan el derecho a desarrollar cualquier actividad económica lícita, ya sea comercial, industrial, de servicios, etc.
Del tenor literal del artículo único en comento, se desprende que el legislador no precisó las conductas que constituirían una infracción a la libertad económica –a diferencia de lo que ocurre en el artículo 20 de la Carta Fundamental a propósito del Recurso de Protección-, motivo por el cual, en principio, este medio de tutela, debiera ser interpretado en un sentido amplio.
No obstante lo anterior, como lo consignan José Luis Zavala Ortiz y Joaquín Morales Godoy, “la fecha en que se publica la citada ley (…), llevó a que originalmente se postulara que la intención del legislador de la época fue restablecer, propiamente tal, una acción que pudieran deducir los particulares, cuando el Estado y sus organismos vulneraran la limitante del artículo 19 N° 21 inciso segundo, esto es, desarrollar o participar en actividades empresariales sin contar con una ley de quórum calificado que así lo autorice”[1].
A mayor abundamiento, las limitaciones por vía jurisprudencial, no solo han apuntado en el sentido señalado en el párrafo precedente, sino que también, se ha sentenciado que la Acción de Amparo Económico es una acción declarativa[2] –y no cautelar-, siendo procedente sólo en la medida que la infracción se cometa mediante acción y no por omisión[3].
Ahora bien, el derecho a desarrollar cualquier actividad económica lícita y la acción de amparo económico que lo tutela, forman parte del orden público económico[4], es decir, del “conjunto de principios y normas jurídicas que organizan la economía de un país y facultan a la autoridad para regularla…”[5].

III.- Contenido del artículo 19 N° 21 de la Constitución Política de la República.
Lo importante, en esta parte del trabajo, es precisar cuáles son los bienes jurídicos tutelados por esta acción de carácter legal, al tenor del artículo único de la Ley N° 18.971 antes revisado.
El inciso 1° del numeral 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, reconoce y asegura a todas las personas la libertad de empresa, teniendo como límites la moral, el orden público, la seguridad nacional y el respeto a las normas legales que regulan la respectiva actividad, debiendo tener presente que las prohibiciones para desarrollar actividades económicas, son materia de ley, no pudiendo limitarse dicha libertad por normas administrativas[6].
Sin perjuicio de lo anterior, conforme lo ha sentenciado el Tribunal Constitucional[7], bajo el pretexto de regular el derecho a desarrollar cualquier actividad económica, no puede llegar a impedirse el ejercicio de esa actividad, so pena de declarar la inconstitucionalidad de dicha regulación.  
Luego, en el inciso segundo del N° 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, se le imponen ciertos límites o restricciones a la actividad empresarial del Estado, lo cual, visto desde la perspectiva de los particulares, constituye una garantía constitucional, toda vez que se impone la necesidad de autorización previa, mediante ley de quórum calificado, para que el Estado y sus organismos puedan desarrollar o participar en actividades empresariales, quedando en dicho caso, sometidos al derecho común aplicable a los particulares, salvo que una ley de quórum calificado, por motivos justificados, le otorgue un régimen jurídico diverso.
Dicho de otro modo, el artículo 19 N° 21 inciso 2° es una garantía para los particulares, desde el momento en que se asegura que las empresas estatales, por regla generalísima, no gozarán de privilegios especiales y que competirán libremente, en igualdad de condiciones, con los particulares.

IV.- Etapas de evolución en cuanto a la interpretación judicial de la acción de amparo económico[8].
En una primera etapa jurisprudencial (1.990-1.995)[9], se aplicó por nuestros Tribunales Superiores de Justicia un criterio de interpretación restrictiva en lo relativo al ámbito de aplicación del Amparo Económico.
De este modo, a partir del año 1.990, fecha de entrada en vigencia de este mecanismo cautelar, nos encontramos con fallos emanados de nuestros Tribunales Superiores de Justicia[10] que limitaban considerablemente el ámbito de tutela de este importante arbitrio procesal.
Es así, como la Corte de Apelaciones de Santiago, sentenciaba:
“El recurso especial del artículo único de la Ley N° 18.971, está relacionado con el derecho del Estado y sus organismos para desarrollar actividades empresariales o participar en ellas, reconocido en el inciso 2°, del numeral 21, del artículo 19 de la Constitución, en los casos en que no existe ley de quórum calificado que regule tales actividades. Por consiguiente, no se relaciona con el inciso 1° del citado artículo 21, que protege el derecho a desarrollar cualquier actividad económica y que está resguardado por la vía del recurso de protección del artículo 20 de la Constitución”[11].
Una segunda etapa de evolución jurisprudencial (1.995-2.001)[12], implicó, en nuestra opinión, correctamente, una interpretación amplia de la Acción de Amparo Económico, como mecanismo destinado a resguardar, íntegramente, la garantía constitucional del artículo 19 N° 21 de la Constitución. 
Una tercera etapa, es aquella que va desde el año 2.001 a la fecha[13], periodo en el cual, se involucionó, en orden a interpretar de manera restrictiva el ámbito de resguardo de la Acción de Amparo Económico –como medio de protección sólo del inciso 2°, N° 21 del artículo 19 de la Constitución-, agregando nuestra jurisprudencia que dicho arbitrio procesal es sólo una acción declarativa[14], debiendo limitarse la sentencia definitiva a señalar cuál es la infracción y el modo como se ha cometido. 
De este modo, durante la última década, nuestros Tribunales Superiores de Justicia, han venido restringiendo en forma considerable el sentido y alcance del instituto jurisdiccional consagrado en el artículo único de la Ley N° 18.971, en desmedro del derecho de la libertad económica de los particulares. Sin ir más lejos, el criterio interpretativo que cuestionamos, aparece nuevamente recogido en una reciente sentencia de la Corte de Apelaciones de Chillán –Rol N° 47-2.015- confirmada por la Corte Suprema –Rol N° 3259-2.015- y en una sentencia de la Corte de Apelaciones de Valparaíso –Rol N° 46-2.015- confirmada por la Corte Suprema  –Rol N° 3383-2.015- (Santiago, 1 abril 2015)

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[1] ZAVALA ORTIZ, José Luis; MORALES GODOY, Joaquín (2.009) Derecho Económico. 3° Edición Actualizada. Santiago – Chile: Thomson Reuters. p. 35.

[2] Véase. Corte Suprema. 6 de Septiembre de 2.011. Rol N° 7.468-2.011. [www.poderjudicial.cl, consultada en fecha 25 de Abril de 2.013]. 

[3] Véase. Corte Suprema. 6 de Marzo de 2.001. Rol N° 588-2.001. [www.poderjudicial.cl, consultada el 28 de Mayo de 2.006].

[4] Como lo ha consignado el Tribunal Constitucional, “entre los elementos propios del Estado de Derecho figuran la seguridad jurídica, la certeza del derecho y la protección de la confianza de quienes desarrollan una actividad económica con sujeción a sus principios y normas positivas.

La regulación legal de toda actividad económica y las modificaciones que se le introduzcan en el futuro deben, necesariamente, armonizarse con el marco fundamental y obligatorio consagrado en la Constitución.

Consiguientemente, el orden público y el orden público económico en especial, estará orientado y comprenderá el establecimiento de procedimientos obligatorios, de efectos inmediatos, inmutables, frente a la autonomía de la voluntad de los particulares y orientado hacia un ordenamiento adecuado y racional de las iniciativas y actividades en materias económicas; y, por su parte, las regulaciones de las actividades económicas se refieren a las facultades legales conferidas a los órganos públicos para fiscalizar, controlar y supervisar el cumplimiento de las disposiciones generales o especiales que regulan dichas actividades”. Tribunal Constitucional. 10 de febrero de 1.995. Rol N° 207. Revista Derecho y Jurisprudencia, t. 92., sec. 6°, p. 23. 

[5] Corte de Apelaciones de Santiago. 15 de Junio de 1.992. Revista Gaceta jurídica, N° 144, p. 74.

[6] Tribunal Constitucional. 4 de abril de 1.993. Rol N° 167. Revista Derecho y Jurisprudencia, t. 90, sec. 6°, p. 14.

[7] Tribunal Constitucional. 21 de abril de 1.992. Rol N° 146. Revista Derecho y Jurisprudencia, t. 89, sec. 6°, p. 35.

[8] Véase. ZAVALA / MORALES (2.009) 37-40.

[9] Véase. VEGA MENDEZ, Francisco; ZUÑIGA URBINA, Francisco (1.997) “Recurso de Amparo Económico: Selección de Jurisprudencia”. RGJ, N° 209, pp. 9-45.

[10] Corte de Apelaciones de Santiago. 17 de Abril de 1.991. Rol N° 785-1.991. Revista Gaceta Jurídica, N° 130, pp. 41-43.

[11] Corte de Apelaciones de Santiago. 6 de Mayo de 1.992. Rol N° 738-1.992. Revista Gaceta Jurídica, N° 143, p. 63.

[12] Corte de Apelaciones de Santiago. 26 de Enero de 1.994. Rol N° 3.899-1.994. Revista Gaceta Jurídica, N° 177, pp. 20-25; Corte de Apelaciones de Santiago. 26 de Mayo de 1.996. Revista Gaceta Jurídica, N° 192, pp. 29-36. 

[13] Corte Suprema. 6 de Septiembre de 2.011. Rol N° 7.468-2.011. [www.poderjudicial.cl, consultada en fecha 25 de Abril de 2.013]. 

[14] Corte Suprema. 18 de Enero de 2.011. Rol N° 9.435-2.010. [www.poderjudicial.cl, consultada en fecha 29 de Abril de 2.013].

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