Como señalamos recientemente, la Unidad Especializada de Derechos Humanos del Ministerio Público lanzó en septiembre de 2024 la “Guía de Diligencias Investigativas. Violencia Institucional, Muertes Potencialmente Ilícitas y Desaparición Forzada de Personas”. Se trata de un documento elaborado escuchando específicamente a las unidades de DDHH de Carabineros, PDI y Gendarmería -más sus respectivos departamentos de asuntos internos-, la Defensoría Penal Pública, el INDH, el SML, el Comité para la Prevención de la Tortura y la Procuraduría de Violencia Institucional de la Nación Argentina.
Uno de sus aspectos centrales consiste en la adopción del “Protocolo de Minnesota” de 2016 como estándar investigativo para las muertes “potencialmente ilícitas”. A diferencia de los “Principios relativos a una eficaz prevención e investigación de las ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias”, aprobados en 1989 por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, el Protocolo no consta de ninguna adopción formal por organismos internacionales y, por ende, se mantiene como un “documento de expertos”.
La versión anterior del Protocolo, del año 1991, había servido incluso para la reestructuración del SML en 2006 con reconocimiento internacional (A/HRC/50/34, p. 57), pero se había mantenido como un documento con implicancias sólo en el ámbito médico, no legal.
Desde el punto de vista legal, el Protocolo actual parte de un supuesto acorde con su inspiración en el derecho internacional: los Estados deben respetar y proteger (de Schutter, p. 292) el derecho a la vida de las personas y, cuando incumplen alguna de estas dos obligaciones, deben investigar con debida diligencia la muerte. Esta afirmación, de derecho sustantivo, tiene -de acuerdo con ex Relatores Especiales de la ONU- un reflejo en el ámbito procesal: existe una presunción de responsabilidad del Estado que se debe confirmar o desvirtuar.
En la transposición de esta presunción a la práctica interna de Chile es donde vemos ciertos problemas.
¿En qué casos se aplica esta presunción? ¿Cuáles son las muertes “potencialmente ilícitas”? Toda muerte bajo custodia del Estado, incluidas aquellas que aparentan ser por “motivos de salud o (debidas al) proceso natural de envejecimiento” o en riñas dentro de centros penitenciarios; muertes por acción y omisión de agentes del Estado, incluyendo -por ejemplo- muertes en la vía pública durante de toque de queda “por cuanto se presume que los civiles no están autorizados a circular libremente y son las Policías o Fuerzas Armadas los encargados de vigilar el cumplimiento de aquello”; y aquellos casos en que existía un riesgo concreto de afectación de la vida por parte del Estado como en “personas defensoras del medio ambiente” o “que se encuentran en condición de refugiados”.
Como es de esperar, en muchos de los casos descritos, esta presunción puede ser concordante, en abstracto, con una línea de investigación objetiva, pero también hay muchos otros en que resulta dudoso que deban ser los agentes del Estado los primeros en ser investigados en calidad de responsables: ¿debe ser la primera respuesta del Estado ante la desaparición de Julia Chuñil descartar la participación de Carabineros? ¿debe investigar primeramente si las autoridades del entonces Ministerio del Interior y Seguridad Pública otorgaron suficientes medidas de protección personal al teniente Ronald Ojeda en su calidad de refugiado político reconocida oficialmente por las mismas? ¿deben declarar inmediatamente en calidad de imputados los policías que conducían carros lanzaguas el día que murió Mauricio Fredes al caerse en una fosa con cables eléctricos y agua en la Alameda? Si los fiscales se ciñeran a las instrucciones dadas por el Fiscal Nacional a través de su área especializada en DDHH, efectivamente deberían partir su investigación bajo la presunción que existe involucramiento de agentes del Estado. Ello, en atención a que las presuntas víctimas en estos casos, caben exactamente en los ejemplos utilizados en la guía investigativa.
Esta presunción en contra de los agentes policiales tiene efectos en tres niveles: sistémicos, jurídico-operativos y de legitimidad. En lo primero, obliga a los fiscales a dirigir sus escasos recursos a investigar la responsabilidad de los agentes policiales, aun cuando la participación de éstos no aparezca ni siquiera en indicio de la investigación. Sugerir que si los fiscales no actúan de acuerdo con el Protocolo de Minnesota, se vulneran estándares de DDHH, debe ponderarse con el imperativo de una investigación objetiva que pesa sobre el Ministerio Público, con la disponibilidad de recursos para llevar a cabo investigaciones (limitación legítima que afecta a toda obligación positiva del derecho internacional de los derechos humanos).
Tiene asimismo, efectos jurídico-operativos en la relación de las policías con los fiscales. Esta relación se ha visto afectada por el cambio de competencia de los tribunales militares del conocimiento de las causas que afectaban a miembros de las instituciones armadas en el ejercicio de sus funciones. Al ser un fiscal militar quien investigaba la responsabilidad de policías y militares en delitos, esas investigaciones no modificaban la relación entre las policías y los fiscales, que seguían operando como equipos investigativos a lo largo del territorio nacional. La ley N° 20.477 modificó el año 2010 la competencia de los tribunales militares para excluir a los civiles cuando tuvieran la calidad de imputados, tal como lo entendieron todos los participantes en su discusión e incluso el Tribunal Constitucional, con excepción de la Corte Suprema, que abogó por excluir las causas con víctimas civiles en sus dos informes. Sin embargo, en la aplicación de la precitada la ley, la Corte Suprema excluyó las causas por víctimas civiles, lo que incluso reconoció durante la discusión de la ley N° 20.968 -que vino a formalizar esta interpretación- al informar al Congreso que: “el artículo 1° de la ley 20.477, correctamente interpretado conforme a su ratio legis -como lo ha destacado esta Corte- deja claramente al margen de la jurisdicción de esos tribunales especiales a los civiles y los menores de edad, cualquier sea su rol procesal.”
Este cambio producido por vía jurisprudencial, como pasa habitualmente cuando las políticas públicas se modifican en sede judicial, tuvo efectos en áreas que no eran parte de la discusión de los litigantes de los casos resueltos por la Corte Suprema. Aunque este tema será motivo de otra columna, baste decir acá que, al otorgárseles competencia para conocer de los casos de delitos cometidos por las policías, los fiscales se vieron expuestos a un potencial quiebre de confianzas institucionales. Para las policías, los mismos fiscales que dirigían las investigaciones a las que dedicaban gran parte de su esfuerzo y vocación para perseguir criminales, podían terminar siendo sus propios persecutores. La confianza en los equipos investigativos se ponía claramente en riesgo. Ello se profundiza con la presunción reseñada. No sólo los fiscales deberán investigar a las policías, sino que además lo harán debiendo presumir que determinadas muertes fueron causadas por los agentes policiales.
Por último, esta presunción puede afectar gravemente la legitimidad del actuar policial. La confianza en el Estado, particularmente en los órganos estatales a cargo de la prevención y persecución del crimen, se basa en que ellos cumplirán su deber de proteger a los ciudadanos de ser víctimas de delitos, incluso si ello conlleva el riesgo de “dar la vida si fuese necesario”, siempre con pleno apego a la ley. La aplicación de esta presunción a los agentes policiales apunta a la línea de flotación de dicha confianza ciudadana, porque lo que hace la instrucción general del Fiscal Nacional es transmitirle a los ciudadanos que es a las policías a las que deben temer, ya que ocurrida una muerte, son ellos los primeros sospechosos del crimen.
Juan Francisco Galli Basili
Ex Subsecretario del Interior y para las Fuerzas Armadas
José Miguel Poblete East
Profesor LLM Derecho UC