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¿Es conforme al principio de independencia el ámbito de discrecionalidad en la elaboración de las listas de candidatos para la selección de los ministros de la Corte Suprema? Análisis de casos del Instituto de Estudios Constitucionales.

En el presente artículo nos proponemos determinar si el ámbito de discrecionalidad en la elaboración de las listas de candidatos para la selección de los ministros de la Corte Suprema es conforme al principio de independencia de los jueces.

Este artículo forma parte de una Serie de estudios de desarrollo de casos del Instituto de Estudios Constitucionales, con el objeto de promover la aplicación de metodologías pedagógicas en derecho basadas en competencias y habilidades (https://www.estudiosconstitucionales.com).

¿Cómo determinar la conformidad al principio de independencia de los jueces?

Para determinar la conformidad al principio de independencia de los jueces podemos utilizar los criterios de idoneidad y mérito, el derecho de igualdad de acceso y el criterio de independencia política.

Según el criterio de idoneidad y mérito, el método utilizado debe garantizar que las personas seleccionadas sean personas íntegras e idóneas y tengan la formación o las calificaciones jurídicas apropiadas.

El derecho de igualdad de acceso exige que resulte seleccionado el aspirante más calificado.[i]

Según el criterio de independencia política, debe determinarse si el sistema de nombramiento recompensa los contactos políticos[ii] y no el mérito, al punto que pueda generar el riesgo de comportarse de tal modo que obtenga el apoyo de la autoridad encargada de tal decisión, o de que su comportamiento se perciba de este modo por los justiciables.[iii]

¿El procedimiento de elaboración de las listas de candidatos es conforme al principio de idoneidad y mérito?

El procedimiento de elaboración de las listas de candidatos que forman parte de la carrera judicial se basa en la antigüedad de los ministros de Corte de Apelaciones, así como en las calificaciones anuales. El ámbito de discrecionalidad que deriva del superávit de candidatos, reducido además por los procedimientos de selección anónimos, no impide que los preseleccionados ostenten la capacidad requerida para el cargo. Los principios de idoneidad y mérito tampoco resultan incumplidos por la mayor discrecionalidad de la Corte Suprema en la selección de los candidatos externos, en la medida en que se establecen garantías de objetividad en el proceso.

¿El procedimiento de elaboración de las listas de candidatos es conforme al derecho de igualdad de acceso?

Luego de la preselección a cargo de la autoridad encargada de conducir el concurso, no se encuentran preestablecidos los criterios que deben guiar la decisión del órgano competente para confeccionar la quina, terna, hacer la propuesta unipersonal o decidirla. Tampoco existe un deber de motivación de la decisión, lo cual conduce a un margen de discrecionalidad tan amplio que no permite determinar si el candidato seleccionado tiene efectivamente mayores méritos que sus competidores. Desde el punto de vista del derecho subjetivo de los demás aspirantes, el mencionado ámbito de discrecionalidad resulta injustificado.

¿El procedimiento de elaboración de las listas de candidatos es conforme al criterio de independencia política?

De acuerdo con el criterio de independencia política, debe determinarse si el sistema de nombramiento recompensa los contactos políticos  y no el mérito, al punto que pueda generar el riesgo de comportarse de tal modo que obtenga el apoyo de la autoridad encargada de tal decisión, o de que su comportamiento se perciba de este modo por los justiciables.

En la medida en que no se garantiza la previsibilidad de los criterios que conducen a la decisión ni el deber de expresarlos en la motivación del acto no se excluye la posibilidad que la misma constituya una recompensa por contactos políticos o que derive de un indebido apoyo de la autoridad o que sea percibido de ese modo por los justiciables.

¿Cuál sería la consecuencia de la incompatibilidad entre el procedimiento de nombramiento establecido en la Constitución Política y el principio de independencia?

El art. 78 inciso 5 de la Constitución puede ser objeto de una interpretación conforme al principio de independencia, en el sentido que las facultades de la autoridad que deba confeccionar la quina, terna o propuesta unipersonal o decidirla no sean ejercidas en base a una libre discrecionalidad, sino basadas en los principios de mérito y capacidad, así como en el respeto al derecho fundamental de todos los aspirantes a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. Para ello, debe ser establecida una fórmula de equilibrio entre los elementos reglados y la valoración del órgano, así como un deber de motivación de la decisión, el cual debe ser susceptible de control judicial.

 

[i]         VG Karlsruhe, Beschluss vom 17.01.2013 – 1 K 2614/12.

[ii]        Carrillo Flórez, F. (1999). Los retos de la reforma de la justicia en América Latina, en Fuentes (Coord.). Reforma judicial en América Latina: una tarea inconclusa. Corporacion Excelencia En La Justicia. Organización de Estados Americanos (OAS). http://www.oas.org/juridico/spanish/adjusti2.htm

[iii]        Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (2013). Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia: Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas (Documento oficial de la OEA). Recuperado de https:// www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/Operadores-de-Justicia-2013.pdf, párr. 88.

En las siguientes líneas realizaremos una descripción del alcance del ámbito de evaluación que ejerce la Corte Suprema en la elaboración de las listas de candidatos para la selección de los ministros de la propia Corte Suprema y reflexionaremos acerca de la importancia del principio de independencia en el ejercicio de funciones en las que se encuentran en juego intereses de los individuos.

Hemos publicado recientemente un estudio detallado acerca de “La dicotomía entre política y derecho y la designación de los jueces en Chile” en el Vol XXXIV N° 1 de 2021 de la Revista de Derecho (Valdivia). Ver: Espinoza Rausseo, Alexander y Rivas Alberti, Jhenny (2021). La dicotomía entre política y derecho y la designación de los jueces en Chile. Revista de Derecho de Valdivia (Vol XXXIV N° 1 de 2021). https://revistaderechovaldivia.cl/index.php/revde/article/view/1437/864

El procedimiento de selección de los ministros de la Corte Suprema

Para la selección, la Corte Suprema propone al Gobierno cinco candidatos (“quina”) para cada cargo de ministro de Corte Suprema. De los 21 ministros de la Corte Suprema 16 deben haber ocupado cargos en el Poder Judicial al momento de ser seleccionados y 5 deben ser externos, personas con título de abogado que desarrollan su profesión fuera del Poder Judicial. Respecto a los candidatos externos sólo se establecen ciertos requisitos mínimos, por lo que la decisión de la Corte Suprema es esencialmente discrecional.[i]

Para reducir los ámbitos de discrecionalidad, la Corte Suprema ha emitido la Resolución AD-626-2019 de 7 de junio de 2019, [ii] que establece ciertas garantías, entre las que destaca la previsión de procedimientos de selección anónimos, a través de concursos “ciegos”, conforme a criterios que impidan conocer la identidad de los participantes. Además, la autoridad encargada de conducir el concurso no será la que debe confeccionar la quina, terna, hacer la propuesta unipersonal o decidirla.

De tal forma, el procedimiento se divide en dos etapas. En la primera, la autoridad encargada de conducir el concurso realiza una selección previa de candidatos que se caracteriza por su carácter reglado, en la cual se prevén mecanismos objetivos de puntuación y de bandas de puntaje respecto de los antecedentes tales como la antigüedad, tiempo en el Poder Judicial y en la categoría, así como a la calificación anual y a los cursos de perfeccionamiento distintos del impartido por la Academia Judicial. Dicha autoridad procurará seleccionar un número no inferior a nueve (9) y, en todo caso, que no exceda de quince (15) candidatos. En la segunda etapa, la autoridad que deba confeccionar la quina, terna o propuesta unipersonal o decidirla sólo tiene la limitación establecida en el artículo 3.e, según el cual:

“e.- En los concursos que se definan por medio de la confección de quinas, ternas, se procurará asignar un lugar en ella a quien obtuvo el máximo puntaje.”

Nota: El esquema establecido para la designación de los Ministros de la Corte Suprema es, en líneas generales, el mismo procedimiento que se encuentra establecido para el sistema de selección de los Ministros de Corte de Apelaciones;[iii] para la designación de los Jueces y Secretarios Abogados de los Tribunales Tributarios y Aduaneros;[iv] de los Tribunales Ambientales[v] y para la la selección de los candidatos al cargo de Relator de la Corte Suprema,[vi] por lo que les son aplicables similares consideraciones que en el caso de la designación de los Ministros de la Corte Suprema.

¿Cuál es la relación entre el tipo de función y las relaciones de dependencia e independencia del órgano y del funcionario frente al gobierno?

A mayor valoración del interés general y cuanto más remota, refleja o indirecta es la afectación del interés del individuo, mayor vinculación de la competencia hacia el o los órganos que ejercen la función de gobierno, como centro del poder político.

En general, a mayor afectación de intereses individuales, debe garantizarse mayor independencia frente a la función de gobierno.

La aplicación de los anteriores principios, en particular, a la delimitación entre la función de gobierno y la función administrativa y jurisdiccional, en los casos en su ejercicio sea capaz de producir una afectación directa del interés individual, da lugar a una regla o garantía de independencia, según la cual, siempre debe encontrarse excluida la intervención directa de los órganos encargados del gobierno.

¿Cuál es la función del ámbito de evaluación de la autoridad competente?

La tarea de selección de los candidatos comprende la valoración de elementos objetivos de mérito, para cuya determinación no es necesario el uso de un margen de apreciación, pero también comprende algunos elementos subjetivos de idoneidad, que derivan de conceptos indeterminados, tales como, su conciencia y sensibilidad sociales, su sentido ético, paciencia, cortesía, honestidad, sentido común, tacto, humildad y puntualidad y su capacidad de comunicación,[i] para cuya determinación puede atribuirse a la autoridad competente un cierto margen de evaluación.

¿Cuál es el alcance del ámbito de evaluación de la autoridad competente en el procedimiento ciego?

La norma excluye del control de la autoridad competente aquellas condiciones que derivan de la identidad del candidato, lo cual garantiza que tales elementos no servirán de base a decisión.

¿Cuál es el alcance del ámbito de evaluación de la autoridad competente establecido en el artículo 3.e de la Resolución AD-626-2019?

De acuerdo con el artículo 3.e, el órgano “procurará” asignar un lugar en la lista a quien obtuvo el máximo puntaje, pero de resto no se establece limitación material alguna al ejercicio de su discrecionalidad. No se establece una fórmula de equilibrio entre los elementos reglados y la valoración del órgano, por lo que la decisión final podría basarse en una apreciación desproporcionada de algunos de los atributos, tales como la antigüedad o las calificaciones obtenidas.

 

[i]         Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC). Guía de aplicación y marco de evaluación para el artículo 11 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2015/15-02115_S_ebook.pdf, párr. 55.

[i]         Lucas MacClure Brintrup (2019). Nombramientos de ministros de las cortes de apelaciones y de la Corte Suprema: Síntesis y sistematización de su regulación. Debates de Política Pública N° 32 / mayo 2019. Centro de Estudios Públicos. https://www.cepchile.cl/cep/site/docs/20190523/20190523170012/dpp_032_lmacclure_mayo2019.pdf, p. 43. Respecto de este tipo de cuotas, el Tribunal Supremo español ha señalado que lo buscado por el legislador en una y otra clase de turnos es que coincidan en este órgano jurisdiccional diferentes trayectorias téoricas y prácticas, para favorecer así el pluralismo de visiones jurídicas que se juzga conveniente en el Tribunal Supremo, también parece que deberán ser distintos los criterios de calificación de los candidatos que acudan por esas diferenciadas vías de acceso (STS de 27.11.2007 REC. 407/2006; S. 3.ª. https://www.iustel.com/diario_del_derecho/noticia.asp?ref_iustel=1027400).

[ii] Resolución del Pleno de la Corte Suprema de 7 de junio de 2019 AD-626-2019. https://www.pjud.cl/documents/2538811/0/resol+AD-626-2019+NOMBRAMIENTOS.pdf/1546b127-7e3b-4389-8f7d-d9efac02f64d

[iii]        MacClure, 2019, pp. 10; 28, 33; Mesa interinstitucional, 2019, p. 12.

[iv]        El Tribunal Constitucional consideró que si bien no es objetable la participación del Consejo de Alta Dirección Pública, sin embargo, las Cortes de Apelaciones no deberían tener limitaciones en la posibilidad de objetar la lista confeccionada por aquél de acuerdo con un perfil profesional de los cargos. TC Rol Nº 1243 de fecha 30-12-2008, 16º. Crítico de esta decisión, Bordalí, 2009c, p. 261; Matus, 2013, p. 207.

[v]        Bodin, 2013, p. 301 considera que se trata de una modalidad compleja y engorrosa, con intervención de los tres poderes del Estado, dejando sometida la designación de jueces especializados, de primera instancia, a acuerdos políticos, lo que afecta la independencia del tribunal.

[vi]        Zapata, 2008, p. 256. El Código Orgánico de Tribunales ofrece a la Corte Suprema un mayor control, lo cual deriva, por una parte, de la facultad de omitir la terna y someter al Presidente de la República una propuesta uninominal, y adicionalmente, del carácter difuso del criterio de evaluación que la Corte Suprema debe utilizar para seleccionar candidatos, lo cual reduce el ámbito de discrecionalidad del Presidente de la República. MacClure, 2019, p. 29.

 

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