Analizaremos en el presente artículo, si es constitucionalmente admisible que una ley atribuya funciones jurisdiccionales a un organismo meramente administrativo, y de ser el caso, bajo cuáles condiciones podría ser admisible.[1]

El principio de separación de funciones

Al igual que algunas constituciones latinoamericanas, el artículo 76, inciso primero, de la Constitución Política, recoge el texto de la Constitución Política de la monarquía española, promulgada en Cádiz, en 1812, la cual establecía criterios estrictos de separación entre las potestades legislativas, ejecutivas y judiciales. Pero esta división de funciones no toma en consideración a la moderna administración pública, la cual surge más tarde, a finales del siglo XIX. La antigua idea de que sólo los jueces resolvían conflictos de relevancia jurídica y se encontraban sujetos a la ley, mientras que el ejecutivo actúa discrecionalmente, debe ser actualizada si tomamos en consideración que, al separarse la función judicial, el monarca reservó para sí materias que hasta entonces habían sido competencia de los jueces.

La interpretación literal del artículo 76, inciso primero, de la Constitución Política

La expresión “Ni el Presidente de la República ni el Congreso pueden, en caso alguno, ejercer funciones judiciales” deja sin resolver en forma clara si la ley puede atribuir funciones judiciales a otros órganos, distintos del Presidente de la República o el Congreso. Si bien el texto expresa una prohibición, que pareciera tener un carácter absoluto, sin embargo, en la medida en que el sentido de la ley no es del todo claro, podemos recurrir a otros mecanismos de interpretación.

En la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución (CENC), se descartaron redacciones más amplias, tales como “Ninguna otra autoridad puede en caso alguno ejercer funciones judiciales, abocarse a causas pendientes o hacer revivir procesos fenecidos”, o “ninguno de los otros poderes del Estado”, debido a la existencia de tribunales especiales que ejercen jurisdicción, tales como el Director de Impuestos Internos, el Superintendente de Aduanas, la Junta de Aduanas, el Tribunal de Marcas, el Tribunal de Comercio, o la Comisión Antimonopolios.^[2]

Por ello, un sector de la doctrina afirma que la mencionada prohibición se establece taxativamente para el Presidente de la República y para el Congreso Nacional, pero no para sus subordinados o ramas. Es decir, ni el Presidente de la República ni el Congreso Nacional pueden ejercer jurisdicción, pero sí lo podrían hacer un ministro de estado o un director o jefe de servicio o bien el senado o la cámara de diputados.^[3]

¿Es distinta la fuente de legitimidad de la Administración y los jueces?

Ciertamente, la legitimación de las funciones de garantía deriva de la protección del individuo.

En la medida en que la función administrativa comprende la posibilidad de intervenir en relaciones jurídicas, en las que se imponen limitaciones a derechos de libertad o se actúa en cumplimiento de derechos individuales de protección, la administración cumple una función de garantía y son aplicables los mecanismos de protección del individuo, tales como la de sujeción estricta a la ley (y sólo a la ley), que excluiría su sujeción a la discrecionalidad política del gobierno, entre otras garantías.[4]

¿La atribución de funciones jurisdiccionales a la Administración es contraria al principio de independencia?

Efectivamente, el ejercicio de funciones de garantía exige que el órgano se encuentre protegido por normas que garanticen su independencia frente al gobierno. La sujeción sólo a la ley sólo es posible si el órgano que decide es independiente del representante del contingente interés general. Sin embargo, esto no conduce necesariamente a negar el ejercicio de facultades de intervención y de procura a la Administración Pública, que van desde la función de policía preventiva hasta la protección frente a desastres. Esta interpretación llevaría a sostener la ilegitimidad de casi toda la actividad administrativa.

¿Es admisible el ejercicio de facultades sancionatorias por la Administración?

Debemos coincidir en que no hay una diferencia material entre las relaciones jurídicas de la función administrativa sancionatoria y la jurisdiccional penal. Según Kelsen, la única diferencia reside en la independencia de los jueces. Pero incluso tal diferencia quedaría reducida por las múltiples posibilidades de intervención del ejecutivo en la jurisdicción.^[5]

Sólo la evolución histórica puede explicar que la potestad sancionatoria no sea exclusiva de los tribunales penales, tal como ocurría hasta fines del siglo XVIII y como propusiera Mohl en 1834.[6]

¿La falta de independencia de la administración puede ser “compensada” con la sujeción de sus actuaciones al control judicial?

Coincidimos en que, desde el punto de vista del individuo afectado, es injusto afirmar un grado distinto de vigencia de las garantías de protección jurídica frente a la Administración o frente a los jueces. Por ello, no compartimos el criterio que afirma que no son aplicables en igual medida a la administración los principios de reserva legal[7] o del debido proceso.

¿Bajo cuáles condiciones puede admitirse el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de órganos administrativos?

No sólo la atribución de funciones jurisdiccionales a órganos administrativos, sino en general todo el ejercicio de funciones de garantía, esto es, tanto la intervención en el ámbito de la libertad individual, como el cumplimiento de derechos prestacionales, se encuentra sujeta a la condición de que su independencia e imparcialidad estén aseguradas, de conformidad con la garantía del procedimiento racional y justo, que establece el artículo 19 Nº 3 inciso 6º.

La garantía de independencia supone que se cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una duración establecida en el cargo y con una garantía contra presiones externas,[8] es decir, que al igual que las normas sobre la carrera judicial, el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración debe ser interpretado y aplicado a la luz del principio de independencia, especialmente en lo relativo a las normas de selección, estabilidad y ascenso de los funcionarios.

[1] Este artículo forma parte de una Serie de estudios de desarrollo de casos del Instituto de Estudios Constitucionales, con el objeto de promover la aplicación de metodologías pedagógicas en derecho basadas en competencias y habilidades (https://www.estudiosconstitucionales.com).

[2] Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso Vélez Loor Vs. Panamá sentencia de 23 de noviembre de 2010 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_218_esp2.pdf

[3] Por ejemplo en derecho disciplinario, Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso Cordero Bernal Vs. Perú Sentencia de 16 de febrero de 2021 (Excepción Preliminar y Fondo). https://www.diarioconstitucional.cl/wp-content/uploads/2021/04/seriec_421_esp.pdf, párr. 77.

[4] Mohl propuso que la totalidad de la potestad sancionatoria del Estado quedara reservada a la administración de justicia (Verwaltung der Rechtspflege), la cual comprendería entonces la justicia preventiva (Präventivjuſtiz) y la justicia restablecedora (wiederherſtellende Rechtspflege), y ésta última a su vez se dividiría en justicia civil (Civiljuſtiz o bürgerliche Rechtſpflege) y justicia penal (Strafrechtspflege o Criminaljuſtiz). MOHL, R. (1866) [1834]. Die Polizei – Wiſſenſchaft nach den Grundſäßen des Rechtsſtaates, Tübingen, Paul & Siebeck, p. 12. MOHL, R. (1872) [1859]. Encyklopädie der Staatswissenschaften. Freiburg i / B . und Tübingen, Akadem. Verlagsbuchhandlung von F. C. B. Mohr. Paul Siebeck, p. 274; SCHEUNER, U. (1979). «Der Rechtsstaat und die soziale Verantwortung des Staates: Das wissenschaftliche Lebenswerk von Robert von Mohl». Der Staat, 18(1), 1-30. Retrieved December 18, 2020, from http://www.jstor.org/stable/43641167, p. 14.

[5] KELSEN, H. (2010) [1929]. «Justiz und Verwaltung», Op. cit., p. 1468. Una detallada descripción acerca de la evolución de la discusión en torno a muy controvertido problema de distinguir entre el injusto policial y criminal, LISZT, F. (1888). Lehrbuch des deutschen Strafrechts, Dritte durch gearbeitete Auflage, Berlin und Leipzig, Verlag von J . Guttentag, p. 111.

[6]  Moraga (op. cit) señala al efecto, las que derivan del debido proceso.

[7]  Sesión 281a, celebrada en jueves 31 de marzo de 1977.

[8]  Bordalí (2008) p. 209