Por: Ignacio Andrés Echeverría Curín, U. de Chile

En la siguiente entrevista sobre la Convención Constitucional, el Abogado y Magíster en Derecho Constitucional, Luis Acevedo Espínola (*) hace un análisis sobre la conformación e integración del futuro Congreso Nacional, pues ad portas de la votación en el pleno de la Convención, aún no existe claridad sobre qué modelo predominará.

1. Para Ud. ¿cuál debería ser el modelo que consagre la nueva Constitución? ¿Un Congreso bicameral como el actual o hacer una transición hacia un modelo unicameral?

Al analizar un sistema político en términos genéricos, es relevante considerar todos los elementos que lo componen y se entrecruzan, pues un sistema político no se agota en un Congreso unicameral o bicameral, sino también otros muchos elementos que van incidiendo en el diseño institucional en su conjunto y que permiten (o no) cumplir los objetivos de un sistema político democrático. Un primer aspecto a considerar pasa a ser la forma de Estado, sea unitario simple o complejo, federal o regional, que incide en la distribución vertical del poder (como lo entendía Haberle), para luego analizar si se opta por un sistema de gobierno presidencial, semipresidencial o parlamentario, entre otros y sin perjuicio de los ajustes específicos que se hagan a uno u otro modelo, que incide en la distribución horizontal del poder. Luego de ello, corresponde analizar si conviene un congreso unicameral o bicameral, y asimismo, considerar otros factores, como son las reglas sobre partidos políticos, movimientos sociales e independientes, financiamiento de la política, reglas sobre candidaturas y escaños, campañas electorales, distribución territorial, hasta la fórmula electoral, entre otros aspectos. Puede considerarse, además, la tramitación de los proyectos de ley, quórum o las facultades fiscalizadoras, entre otros.

Es relevante considerar todos estos elementos, pues un sistema político busca, en general, tres cosas: por un lado, ser democrático y por tanto, representativo, garantizando pluralismo político y competencia efectiva, además de la posibilidad de que el poder político desarrolle efectivamente lo que prometió al estar en campaña, todo lo cual altera el nivel de democracia del país y se enmarca en un constitucionalismo social y democrático; por otro lado, garantizar cierta estabilidad del sistema, lo cual incide en la gobernabilidad y la posibilidad de dar respuesta a las demandas de la ciudadanía pero manteniendo un orden o certeza, a fin de promover la estabilidad económica, política, jurídica y social; y finalmente, diseñar un sistema con suficientes pesos y contrapesos a fin de resguardar los derechos de la ciudadanía, en el contexto de un constitucionalismo clásico, desconcentrando el poder.

En este sentido, considero que para responder esa pregunta debe evaluarse el sistema propuesto bajo los tres criterios recién expuestos. Por tanto, desde el primer criterio, un sistema unicameral dará garantías de representación política demográfica, pero no necesariamente territorial, salvo si se adoptara un sistema electoral mixto que dé un peso equivalente a quienes son electos bajo el sistema demográfico vs quienes son electos bajo un sistema territorial, lo cual implicaría aumentar el número de parlamentarios. Bajo este criterio, el sistema bicameral es más simple, pues dará ese tipo de representación con mayor facilidad, bastando con establecer una cámara cuyos miembros sean electos bajo sistema demográfico proporcional, mientras que la otra cámara con miembros electos bajo un sistema territorial, sea proporcional o mayoritario, por ejemplo, según pueda discutirse y acordarse en la Convención.

Desde el segundo y tercer criterio, un sistema bicameral divide al legislativo en dos cámaras de modo que se contrapesan, garantizando mayor estabilidad y protección de derechos, dificultando la concentración de poder. Por otro lado, un sistema unicameral presenta ciertos problemas bajo este criterio, que es la inestabilidad política si fuere de tendencia política opositora al Gobierno de turno, dependiendo por ejemplo de las facultades de fiscalización que tenga (por ejemplo, acusación constitucional), o bien la concentración de poder si fuere de la misma tendencia política del Gobierno de turno. Si además de ello, los quórum para aprobar leyes es bajo o los parlamentarios tienen iniciativa legislativa amplia, estos riesgos aumentan. Del mismo modo, en este caso sería aun más relevante el sistema político en general, pues una alta fragmentación o polarización en el sistema de partidos políticos, o una eventual renovación total de la cámara en una misma instancia, incidirán con mayor fuerza en la estabilidad y la protección de derechos, es decir, en el nivel de concentración o desconcentración de poder y, por tanto, en la estabilidad política, social, jurídica y económica, en la certeza, y finalmente en el resguardo efectivo de los derechos de la ciudadanía.

Considerando esos fundamentos, estimo una mejor alternativa optar por un sistema bicameral más que uno unicameral, aunque con precisiones: por una parte, que efectivamente una cámara sea demográfica mientras que la otra territorial, por otro lado, que las facultades de una y otra sean diferentes, adoptando un bicameralismo asimétrico, y tercero, vincular el análisis con los demás factores del sistema político, evitando la fragmentación, la polarización, y estableciendo la renovación de las cámaras por parcialidades. Con ese diseño, estimo, es más probable conseguir profundizar la democracia al mismo tiempo de garantizar la estabilidad, la desconcentración del poder e impedir el abuso del poder en perjuicio de los derechos de la ciudadanía.

2. ¿Cree que el actual Congreso ha sido eficiente en sus roles de legislar, representar y fiscalizar? ¿Por qué?

Si y no. La eficiencia la entendería como el cumplimiento efectivo de los objetivos que se fijan en un contexto determinado, lo cual se analizaría según cada uno de los objetivos mencionados en la pregunta en el contexto de la Constitución de 1980. En ese sentido, la eficiencia en la legislación creo que es cierta, pues cumple su rol, aunque es difícil determinar si cumple por ejemplo con calidad legislativa, siendo necesario en ese caso dilucidar los indicadores de calidad, sin lo cual no podemos responder esa pregunta. El problema de la eficiencia legislativa creo que estaría más bien en la posibilidad de que los parlamentarios incidan en las leyes, y en ese sentido, los problemas que se presentan se refieren más bien a la forma de Gobierno establecida, en donde el Ejecutivo maneja las urgencias, tiene iniciativa exclusiva en un amplio e importante número de materias, y además la facultad de veto. Todo ello obviamente incide en la eficiencia del legislador. En ese contexto, creo que el legislador actual ha sido eficiente bajo el sistema político donde funciona, sin perjuicio de que podría ser más eficiente si el sistema político fuera otro, así como sus facultades. Ahora bien, como ya señalé, ahí es relevante vincularlo con los otros elementos, pues es posible que buscando mayor eficiencia legislativa se lleve a un resultado de inestabilidad. Por ejemplo, un sistema unicameral con amplias facultades legislativas del congreso, podría aumentar la inestabilidad del sistema si congreso y ejecutivo fueren de diversas tendencias políticas, por ejemplo, impulsando leyes populistas con alta indisciplina fiscal y poniendo en jaque al ejecutivo. Este punto reafirma lo que señalo en el sentido de que, para diseñar completamente el sistema, deben observarse todos los criterios interrelacionados. Sería positivo, por ejemplo, el aumento en las facultades del legislador siempre que fuere bajo un sistema bicameral asimétrico, incluyendo los cambios adicionales en los demás factores a considerar.

Por otro lado, en cuanto a la representación creo que la eficiencia ha variado. En un comienzo, obviamente con bicameral y senadores designados, era evidente la escasa representación real del congreso, lo cual terminó estallando y afectando gravemente la aprobación de esa institución. No obstante, con el tiempo se han ido modificando aspectos vinculados a ese factor, aunque aún no es suficiente. Es claro que aumenta la representación en un sistema proporcional, sin perjuicio que tenga como defecto la fragmentación y polarización, así como también, ir incluyendo cuotas, ya sea por género o por pueblos originarios, entre otros factores a considerar. Todo ello va aumentando la representación. En ese contexto, el diseño institucional puede incluir también los mecanismos de corrección en el sistema electoral, así como escaños reservados, entre otros aspectos, y además, vincular o mezclar los sistemas electorales, refiriéndose también a la regulación de partidos políticos, movimientos sociales, etc. Es altamente relevante garantizar este criterio en el modelo que se diseñe, pues es uno de los objetivos de un sistema político, aunque como señalé, no es el único. En cualquier caso, es relevante diferenciar la representatividad del sistema de su legitimidad o aprobación, cuestiones que no son estrictamente lo mismo.

Finalmente, en cuanto a la eficiencia en el rol fiscalizador, creo necesario distinguir el diseño del sistema con el uso que se le da a las facultades, lo cual se afecta, nuevamente, por los demás factores. Por señalar un ejemplo, es correcta la existencia de la acusación constitucional precisamente considerando el sistema de pesos y contrapesos, y asimismo, siendo positivo el que participen ambas cámaras pues aporta en estabilidad, aunque se debe precisar el tipo de responsabilidad que conlleva y garantizar el debido proceso, siendo el problema más bien el uso que se le da. Si se observan las cifras, llama la atención el abuso de esta facultad en períodos donde la polarización aumenta, por ejemplo, la cantidad de acusaciones presentadas por la oposición de la época durante el Gobierno de la UP desde 1970, comparándolas con las cifras de otros gobiernos de la época, y asimismo, la cantidad de acusaciones interpuestas en el Gobierno que acaba de terminar, comparándolas también con las cifras en los demás gobiernos tras el retorno a la democracia. Ese abuso se explica, estimo, en la polarización que existe en el período histórico mismo, lo cual se ve influenciado por los otros factores de un sistema político, además obviamente de la coyuntura.

3. ¿Un Congreso unicameral sería la solución para la crisis de representatividad?

Depende. Si un sistema unicameral se estructura solo sobre la base de un sistema electoral demográfico, afectará la representación basada en el aspecto territorial. Mismo resultado se provocaría si se establece un sistema mixto, pero donde el peso de quienes son electos bajo el criterio territorial es inferior a un peso efectivo equivalente a quienes fueron electos bajo sistema demográfico. En ese sentido, considero que, si se adopta el sistema unicameral, necesariamente debe establecerse un sistema mixto basado tanto en lo demográfico como en lo territorial, pero además, con un aumento de parlamentarios suficiente para que ambos tengan un peso equivalente. Adicional a ello, habría que considerar también escaños reservados y otros mecanismos de corrección electoral como es, por ejemplo, los mecanismos por género, sea incidiendo en las candidaturas o bien en el resultado. Con esos factores, se consideraría tanto la representación clásica pero también la llamada representación espejo y, además, reconociendo a los pueblos originarios como colectivos e incentivando la participación de la mujer en política. Ahora bien, se deben precisar dos puntos: primero, que el sistema debe diseñarse considerando estos factores, pues si solo considera el criterio demográfico la representatividad se afectará, por ejemplo. En segundo lugar, debe considerarse también que no solo la representatividad es relevante en un sistema político, también importando la estabilidad y la desconcentración del poder. En razón de ello, es que considero que es mejor el sistema bicameral con representación demográfica y territorial, de carácter asimétrico, aun si el sistema unicameral incorporara correcciones.

En cualquier caso, es relevante también hacer otra precisión. El nivel de aprobación de la ciudadanía a una institución no se consigue solamente con un diseño normativo, siendo obviamente eso un aspecto central, pues es el primer aspecto, pero incide en la aprobación los casos de corrupción, niveles de transparencia, efectividad de la política, forma de hacer política, renovación, entre muchos otros factores. En ese contexto, sería aventurado sostener que un cambio en el diseño provoque inmediatamente un aumento en la aprobación ciudadana a una institución, pues el diseño es uno de varios factores.

4. La mayoría de los sistemas en el mundo cuentan con sistemas unicamerales, siendo la excepción América Latina. ¿Es exportable este modelo para Chile considerando sus características sociales, territoriales o gubernamentales?

Al menos observando Derecho Comparado, es difícil desprender conclusiones absolutas en torno a si unas u otras características sociales, territoriales o gubernamentales de un país provocan una incompatibilidad absoluta de un modelo frente a otra alternativa, sin perjuicio que obviamente las características tendrán incidencia en el funcionamiento del modelo que se diseñe, pero no la suficiente para provocar una incompatibilidad. En ese sentido, el diseño que se adopte debe considerar también esas características, así como también los demás factores de un sistema político según lo que se ha señalado, pues todo ello tendrá consecuencias en el funcionamiento del sistema. En cualquier caso, hay que aclarar que ningún sistema garantizará el cumplimiento 100% efectivo y asegurado de los objetivos, sino más bien unos se acercarán mas a esas metas que otros, y se deben considerar todas las variables, pues todas ellas tienen su impacto determinado.

5. Algunos académicos y convencionales apoyan un sistema bicameral no congruente -Baja proporcional, alta territorial-, modificando también las acusaciones constitucionales ¿Qué opina usted al respecto?

En lo personal señalaría estar de acuerdo con esa idea, indicando un sistema bicameral donde una cámara siga el criterio demográfico y la otra el criterio territorial, distinguir funciones de una y otra cámara a fin de que no sean simplemente cámaras espejo, y considerar los diversos elementos de un sistema político, buscando conseguir los tres objetivos que indicaba: mayor representación y democracia, mayor estabilidad y asegurar la desconcentración del poder. El diseño también de las acusaciones constitucionales depende de esos otros factores. Si fuere un sistema bicameral en estos términos, considero bastante conveniente aumentar las funciones del Congreso hacia un presidencialismo moderado -e incluso modificando derechamente la forma de Gobierno-, pero si fuere unicameral, creo que el diseño tendría que variar, pues aumentan los riesgos que habría que prever, no siendo recomendable optar por dicha alternativa.

6. En su opinión ¿qué piensa de una Cámara Territorial que reemplazaría al Senado en los términos propuestos de los convencionales?

Considero que si bien es una idea que busca solucionar los problemas que he señalado, como es la representación territorial, creo que aún no se tiene claridad del diseño que se está proponiendo, pues según unos sigue siendo un sistema unicameral corregido, mientras que según otros sería un bicameralismo asimétrico, sin tener claridad tampoco si es una Cámara Territorial o un Consejo Territorial, y creo que la categoría en la que se inserta la idea no es menor, debiendo quedar claro, al igual como la claridad sobre las facultades, composición, forma de generación de miembros, etc. En ese sentido, creo que es muy pronto para una conclusión certera sobre el diseño institucional completo pues cada factor incide en cómo el sistema funcionará en su conjunto, pero en cualquier caso, se debe tener la claridad desde la misma Convención si esto es un unicameralismo corregido o bicameralismo asimétrico, prefiriendo, en lo personal, el bicameralismo asimétrico.

(*) Abogado de la Universidad Del Desarrollo, Magíster en Derecho Penal y Procesal Penal de la Universidad Diego Portales, Diplomado en Docencia Universitaria de la Universidad de Santiago de Chile y Magíster en Derecho Constitucional de la Universidad de Talca. Es docente de taller de litigación constitucional en la Universidad Mayor, profesor de Compliance en la Universidad Andrés Bello y catedrático del curso “Introducción al Derecho” en la USACH. Socio Activo del Instituto de Ciencias Penales. Interesado en actividad académica y profesional en el ámbito del Derecho Penal, Constitucional e Internacional.