Por Antonio R. Lobos Cordano, Universidad San Sebastián (**)

En una entrevista al abogado Ricardo Alberto Coronado Donoso, Postítulo en Contratación Pública Universidad Castilla de la Mancha (Toledo-España), Postítulo en Derecho Internacional Humanitario en el Instituto de Derecho Internacional Humanitario, San Remo Italia y Postítulo Derechos Fundamentales en la Universidad Complutense de Madrid, nos comenta sobre la responsabilidad patrimonial del Estado, resuelta por los tribunales de Justicia, bajo la teoría objetiva, subjetiva u objetiva relativa y cómo ha ido cambiando en los últimos años, debido a las distintas integraciones de la Corte Suprema.

 1. ¿Cuál ha sido la evolución histórica de la jurisprudencia de los tribunales de justicia, respecto a la responsabilidad extracontractual del Estado?

A partir de la vigencia de la actual Constitución Política de la República, esto es, desde los años ochenta, se concibió mediante la aplicación de algunos preceptos constitucionales generales, una doctrina de responsabilidad objetiva del Estado. La citada responsabilidad se fundó en el Derecho Público, siendo más específico, en el Derecho Constitucional, con un carácter objetivo e imprescriptible, en la que era suficiente una causalidad material y la consecuencia del resultado dañoso, para atribuir responsabilidad al Estado, con el fin de responder por todo daño que se provocaba debido a la actividad o inactividad estatal por actos de sus agentes, excluyéndose del análisis, la verificación del dolo o culpa del sujeto, que en ese contexto histórico coincidió con la jurisprudencia de la Corte Suprema de la época.

Lo expuesto se destaca en fallos como “Tirado con Municipalidad”, el cual  estableció, la responsabilidad objetiva del Estado, lo que incluso tuvo una aplicación extensiva del sistema de responsabilidad patrimonial estatal, a casos en que existía una actividad lícita del Estado, pero sin acreditarse necesariamente faltas de servicio de ninguna especie, como se dispone en  la sentencia de la Corte Suprema “Galletué con Fisco”.

Cabe precisar, que la jurisprudencia de responsabilidad objetiva, con algunas particularidades en casos específicos, en definitiva estuvo vigente durante veinte años en el más alto Tribunal de nuestro país.

A partir de mayo del año 2002, se produce un giro en la jurisprudencia, por la  influencia del Ministro Urbano Marín en la Corte Suprema (1998 a 2010), específicamente en un caso relativo a violaciones de derechos humanos, caratulado “Domic Bezic” y luego por la muerte de un funcionario público de la administración civil, desempañando funciones que no eran propias de su competencia técnica, pero que de igual manera le fueron encomendadas por su jefatura, tal asunto fue conocido como “Figueroa Gallardo”, cuya sentencia expedida por la Corte Suprema determinó, la existencia de una responsabilidad subjetiva del Estado, por faltas de servicio, originadas en la actuación de un  funcionario estatal que incurrió en falta personal, al encomendar funciones improcedentes, consagrándose una responsabilidad fundada en la Ley y no en la Constitución.

En razón de lo anterior, se estimó además el carácter prescriptible de la responsabilidad estatal, que requería establecer la causalidad y el resultado lesivo, en conjunto con la existencia de dolo o culpa del funcionario o agente estatal, basando la imputabilidad específica por la falta de servicio del Estado.

La referida Jurisprudencia de responsabilidad subjetiva del Estado, con ciertos matices, ha estado vigente por veinte años.

En estos veinte años de jurisprudencia sobre responsabilidad subjetiva, ha sido también, muy relevante el aporte del Ministro Pierry como miembro de la Corte Suprema (2006 a 2016), en el desarrollo de la jurisprudencia sobre responsabilidad subjetiva, con fundamento en el modelo francés. El referido Ministro, desde el año 2006 en su función jurisdiccional, se destacó, entre  otras materias, por el fallo del caso “Espinoza Marfull” que hizo extensiva la responsabilidad extracontractual del Estado, en razón de daños ocasionados por el funcionamiento de los tribunales de justicia (CS. Rol 4390-2015), permitiendo así, ampliar la esfera protectora, no sólo a la actuación de los funcionarios del ámbito propio de los órganos de la administración del Estado, sino que también, a agentes estatales de los órganos jurisdiccionales, sin que sea necesario recurrir a la indemnización por error judicial, porque en el caso concreto, no se presentaban los presupuestos constitucionales para alegarla, recurriéndose al derecho común y al principio de responsabilidad como un principio general del derecho.

2. Considerando la actual integración de la Corte Suprema, y en especial con la partida del Sr. Pierry Arrau (2006 a 2016) como Ministro, en su opinión, ¿ha cambiado la jurisprudencia respecto de la responsabilidad extracontractual del Estado y por qué?

Al revisar la jurisprudencia de la Corte Suprema, con posterioridad al término de funciones del Ministro Sr. Pierry, se puede advertir que no se presenta un cambio sustancial de jurisprudencia, respecto de la responsabilidad subjetiva del Estado por falta de servicio, en que existen acciones dolosas o negligentes de funcionarios del Estado, teniendo presente para ello los fallos del alto tribunal  en materias de negligencias médicas (CS. Roles 43583-2020, 29181-2019, 95.104-2020, 69.816-2020, 27.772-2019, 20.369-2020, 11631-2021, 32.989-2021, 36.754-2021, 99.422-2020, 149.128-2020).

Un criterio jurídico similar, que aplica la tesis de responsabilidad subjetiva, se consagra en un caso de violación a los derechos humanos por acciones dolosas (CS. Rol 99.422-2020) y lo mismo acontece respecto de faltas de servicio imputables a negligencia de personal del Registro Civil (CS. Rol  14.308-2021).

Esta tesis de responsabilidad subjetiva, a su vez, también ha resuelto en la jurisprudencia por negligencia atribuible a personal de Carabineros de Chile  (CS. Roles 6894-2021, 94.245-2020) y en el actuar negligente por parte del personal  de Gendarmería de Chile (CS. Rol 14.707-2020) o por negligencias de personal municipal (CS. Rol 18.971-2021), entre otros fallos.

3. En su opinión, ¿cree que la Corte Suprema cambiará su línea jurisprudencial hacia la teoría objetiva relativa planteada por el jurista Rolando Pantoja Bauzá?

Debemos precisar que la doctrina responsabilidad objetiva relativa,  se presentó en un momento histórico concreto, dado que el contexto inicial del análisis, se funda en el precepto constitucional de responsabilidad del Estado, que originalmente otorgaba competencia a los tribunales contenciosos administrativos (Texto original del art.38 de la CPR), al señalarse por parte del profesor PANTOJA, que en razón del inciso 2° del artículo 38 de la citada CPR, se estableció un sistema contencioso administrativo, que consagra el proceso administrativo, permitiendo al legislador normar las acciones, partes y el tribunal que ha de conocer del respectivo proceso.

Posteriormente, mediante una reforma constitucional, se gestó la eliminación de la frase “tribunales contencioso administrativos”, reforma constitucional que por cierto, el mismo profesor PANTOJA recomendó materializar, para evitar la indefensión de los particulares ante la Administración del Estado, mientras estuviera pendiente la creación de la Justicia Administrativa.

La reforma constitucional anterior, tuvo por finalidad impedir, que los tribunales de justicia se declararan incompetentes para conocer los asuntos relativos a la competencia contenciosa administrativa, dejando en indefensión a los demandantes, por la falta del tribunal que conoce dichos asuntos, bajo la vigencia de la Constitución del año 1925.

El profesor PANTOJA introduce como conceptos propios de la responsabilidad objetiva relativa; la garantía patrimonial, la existencia en la constitución de una cláusula indemnizatoria general que protege la integridad del patrimonio del ciudadano, en el marco de un sistema constitucional reparatorio. Tales conceptos, no se han visto recogidos expresamente en la jurisprudencia de la Corte Suprema a que se ha hecho mención en los argumentos anteriores.

4. Con la nueva mirada jurisprudencial de los actuales ministros del máximo tribunal, ¿considera que las sentencias reconozcan la reparación integral, respecto del patrimonio y de las violaciones de sus derechos sufridas por agentes del Estado en el contexto del estallido social?

En materia de violaciones a los derechos humanos, lo que nos presenta el fallo citado (CS. Rol  99.422-2020) es en definitiva una reparación integral, no sólo por perjuicios patrimoniales, sino que además, por perjuicios extrapatrimoniales o morales. En razón de ello el fallo citado expresa: “que la actora ha padecido un dolor, un sufrimiento y angustia por las detenciones, malos tratamientos y tortura de que fue objeto y por la forma que se produjo, lo que por sí solo constituye un daño moral que debe compensarse por el Fisco de Chile”.

Ahora bien, se debe considerar además, que la responsabilidad del Estado ha sido aplicada por la Corte Suprema como un principio general del derecho, la cual posibilitó hacer extensiva dicha responsabilidad a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, aún cuando, no se consagre exegéticamente que a esas instituciones les sean aplicables ciertas normas sobre responsabilidad, contenidas en la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado.

Asimismo, si analizamos una sentencia de la Corte Suprema, por trauma producto de disparos con balines efectuados por el personal policial, que ocasionaron pérdidas de órganos oculares, hechos acontecidos en el mes de marzo del año 2012. En efecto, vemos como el máximo tribunal del país, en autos caratulados “HERNANDEZ CON FISCO” en el Rol 306-2020, en su fundamento décimo tercero, resuelve la materia al establecer dicho tribunal de Derecho que: “ha señalado reiteradamente que la falta de servicio se presenta como una deficiencia o mal funcionamiento del servicio en relación a la conducta normal que se espera de él, estimándose que ello concurre cuando aquel no funciona debiendo hacerlo y cuando funciona irregular o tardíamente, operando así como un factor de imputación que genera la consecuente responsabilidad indemnizatoria. Este factor de imputación, al ser reconducido a las normas del Código Civil, determina que la responsabilidad se genera cuando el servicio se presta de forma negligente. Pues bien, la situación fáctica referida en los motivos que anteceden admite tener por justificados una serie de hechos, los que analizados en su conjunto permiten tener por configurada la falta de servicio o la negligencia del servicio en los términos del artículo 2314 del Código Civil.”

Reafirmando en su fundamento décimo cuarto la referida sentencia que:  “Que conforme a lo expuesto, la falta de servicio en que incurrió Carabineros de Chile es palmaria, puesto que el servicio se prestó en forma negligente, causando daños a un particular, de modo que al no establecerlo así los sentenciadores han incurrido en un yerro jurídico, infringiendo el artículo 2314 del Código Civil.”, por lo que el criterio de aplicar normas del derecho común, como un principio general del derecho en materia de responsabilidad civil, para luego hacerla extensiva a instituciones exceptuadas de las normas de derecho público en materia de responsabilidad del Estado, conforme a una interpretación literal de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, es perfectamente posible y se explica por una adecuada esfera de protección a quién fue víctima de una afectación de sus derechos por agentes del Estado pertenecientes a la dicha institución policial.

Creo en consecuencia, que dicho criterio jurisprudencial se va a mantener, en aquellos en casos que deban pronunciarse sobre hechos acontecidos en el estallido social, tal vez con la sola limitación de tener que acreditarse en el respectivo juicio, la determinación del presunto funcionario que es autor del disparo, como se exigió en la sentencia “PUICOL CON FISCO” de la Corte Suprema en el Rol 2083-2019, fallo que ha sido criticado por dicha exigencia, pero que a nuestro entender, se funda en la necesidad de tener certeza de que la afectación del derecho de la víctima, efectivamente se produjo por un agente del Estado, lo que es un problema procesal probatorio y no una limitación al sistema de responsabilidad del Estado.

5. ¿Cree usted, que lo anterior podría conducir a un aumento real y sostenido de las indemnizaciones que debería pagar el Estado de Chile, en el contexto del estallido social?

De la jurisprudencia revisada, no se desprende necesariamente un incremento real y sostenido en el monto de indemnizaciones por responsabilidad del Estado atribuida a actos de sus agentes, por lo que podemos afirmar que en general, las indemnizaciones se fijan conforme a los elementos probatorios aportados especialmente por los demandantes.  Por otra parte, considerando un fallo reciente pero que no he citado previamente (CS. 82.2021-2021, caso Luchsinger-Mackay)  el monto de la indemnización es alto, pero dividida en cada uno de los hijos del matrimonio cruelmente asesinado, no es particularmente elevado, por lo tanto, si uno lo compara con algunos casos emblemáticos por violaciones a los derechos humanos, no se observan grandes diferencias jurisprudenciales.

 6. ¿Cuál es su opinión respecto de la Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional de Bases General de la Administración del Estado (en actual texto refundido DFL 1/19.653), en observancia del artículo 21, que expresa que las normas del respectivo título, no se aplicaran entre otras a la Contraloría General de la República, a  las FFAA y las Fuerzas de Orden y Seguridad Publica, respecto a teoría de la falta de servicio?

La jurisprudencia de la Corte Suprema, vigente en la actualidad, es consistente, en cuanto a estimar que la responsabilidad del Estado por actos de sus agentes, es de carácter subjetivo y le son aplicables las normas del derecho común consideradas como un principio general del derecho y por ende, se hace efectiva la responsabilidad del Estado por actos de funcionarios pertenecientes a las Fuerzas Armadas y a la Fuerzas de Orden y Seguridad Pública. Incluso, como ya hemos explicado anteriormente, el principio general de responsabilidad consagrado en el derecho común, fue aplicado en actos ejecutados por funcionarios judiciales fuera del marco constitucional previsto para la indemnización por error judicial, lo que incluso ha llevado a sostener a algunos autores, que el extensivo criterio jurisprudencial expuesto, podría permitir condenar al Estado, “a pesar de que no exista regulación en la Carta Fundamental o en sus respectivas leyes orgánicas”, por actos de funcionarios o agentes de órganos constitucionales autónomos, “tornando irrelevante la actividad normativa en la materia”. (Pablo Soto Delgado. Valdivia, Vol.29 N°1 jun 2016).

 7. ¿La Responsabilidad Extracontractual del Estado, cree usted que es un problema de una norma concreta, que se debe consagrar en un sistema de responsabilidad constitucional o legal para el caso concreto o bien se trata de un principio general del Derecho?

El profesor SOTO KLOSS, en defensa de la teoría objetiva, consideraba a la responsabilidad del Estado como un principio general del Derecho Público, pero hemos visto que la doctrina de la responsabilidad objetiva, fue abandonada por los tribunales de justicia estos últimos veinte años.

No obstante lo expuesto, aun cuando impera actualmente una doctrina de responsabilidad subjetiva, respecto de los órganos de la administración del Estado, dicha responsabilidad se ha hecho extensiva a otros órganos como son las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, e incluso Tribunales de Justicia, a los que naturalmente el derecho público no permitía exegéticamente aplicarle las disposiciones sobre responsabilidad del Estado por actos de sus agentes.

Lo antes expuesto, en el sentido de aplicar las normas jurídicas del derecho común, interpretadas como un principio general del derecho (ya no sólo de derecho público como lo planteaba el profesor SOTO KLOSS), ha permitido en estos casos concretos, una protección de mayor amplitud al ciudadano víctima de la afectación de derechos por la actuación de agentes del Estado, aun cuando existen limitaciones normativas para aquellos órganos que no pertenecen a la administración del Estado, o que incluso cuando pertenecen a ella, dicha responsabilidad no sería aplicable por expresa disposición legal, lo que originaría la imposibilidad de recurrir a sede jurisdiccional para hacer efectiva tal responsabilidad, por lo que la fórmula, de recurrir al derecho común y además tratarla como un principio general del derecho, permite proteger de manera más efectiva al ciudadano frente a las referidas limitaciones normativas de aplicación.

(*) Licenciado en Ciencias Jurídicas, Universidad Central. Magíster en Derecho Público, Pontificia Universidad Católica de Chile. Miembro del Instituto de Derecho Administrativo de Chile. Asimismo cuenta con una serie de especializaciones, tales como: Postítulo en Derecho Público en la Pontificia Universidad Católica de Chile, Diplomado en Reforma Procesal Penal Universidad de Chile, Diplomado de Actualización en Reforma Procesal Universidad Andrés Bello, Postítulo en Contratación Pública Universidad Castilla de la Mancha (Toledo-España) y Postítulo en Derecho Internacional Humanitario en el Instituto de Derecho Internacional Humanitario, San Remo Italia, Postítulo Derechos Fundamentales en la Universidad Complutense de Madrid.

(**) Estudiante de Derecho U. San Sebastián, Contador Auditor, Universidad de Concepción; Magíster en Gerencia Pública, Universidad de Santiago; Diplomado En Seguridad Multidimensional, Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos; Quality Management Systems Auditor ISO 9001:2008, International Register of Certificated Auditors (IRCA); Diploma Postgrado Auditor Interno Gestión Calidad, Universitat Politècnica de Catalunya; Postítulo en Dirección Pública, Universidad de Santiago de Chile; Diplomado en Gerencia Pública Operacional, Universidad de Santiago.