Entrevista

Propuesta de Sistema Político.

Carlos Huneeus Madge, abogado y Doctor en Ciencia Política: “Los convencionales fueron incluso más allá contra los partidos que la Constitución de 1980” .

Huneeus asegura que la combinación de un legislativo poderoso, con mayor autoridad en la Cámara de Diputados y Diputadas, y un “presidencialismo atenuado” (presidente débil) no favorecen la gobernabilidad. Si a esto añadimos la débil constitucionalización de los partidos, más de 20, que coexistirán con organizaciones políticas, aumentando la fragmentación partidista, se tendrá un legislativo inoperante, sin que el presidente esté en condiciones de darle dinamismo al proceso legislativo.

7 de junio de 2022

Por Matías Nicolás Mastrangelo Peroni, Universidad de Chile

El profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile marca su distancia respecto del diagnóstico base del que se operó (hiperpresidencialismo y aversión al Senado), como también de la regulación de las “organizaciones políticas”. Por otra parte, valora la mantención del sistema electoral proporcional. Y finalmente, ve claros y oscuros en lo que respecta a mecanismos de democracia directa.

En esta entrevista, Huneeus M. analiza detalladamente la posible nueva sala de máquinas, aportando una valiosa mirada histórica y trayendo a colación experiencias similares en países europeos.

1) Existe cierto consenso en el mundo académico en el diagnóstico de que el sistema político de la Constitución actual tiene el problema de ser hiperpresidencialista, ¿coincide?

No existe tal consenso. Los partidarios de la tesis del hiperpresidencialismo han difundido esta tesis sin darle fundamentos convincentes e ignorando a quienes hemos criticado esta tesis.

Es una tesis apoyada por algunos constitucionalistas, analistas y convencionales. No definen el significado del prefijo “hiper”. Luego, hacen una lectura propia del constitucionalismo tradicional al resaltar las atribuciones legislativas del presidente de la Constitución de 1980, sin considerar las limitaciones que esta misma impone y, lo que es más grave, las condicionantes políticas de su autoridad y poder. De partida, el mandatario no se encuentra solo en el sistema político, con capacidad de imponer su voluntad sin límites, como asumen los defensores del hiperpresidencialismo, sino junto a otras instituciones, las cuales limitan su autoridad y poder. Destacan el Congreso e instituciones paraestatales (Contraloría, Banco Central, Alta Dirección Pública, entre otras). (Huneeus, 2014 y Huneeus, 2018).

Por otro lado, las amplias atribuciones legislativas del presidente son formales, pues el presidente debe tener mayoría en el Congreso para que sean efectivas. Con la excepción del segundo gobierno de la presidenta Michelle Bachelet (2014-2018), ningún presidente tuvo mayoría en ambas cámaras. Los presidentes están obligados a entenderse con la oposición. Es lo que han hecho los mandatarios chilenos, desde Arturo Alessandri (1932-1938) y Michelle Bachelet en su segundo gobierno (2014-2018).

En segundo lugar, la tesis del “hiperpresidencialismo” tampoco se sostiene cuando se revisa el poder del presidente chileno en comparación a los demás de América Latina. Diversos estudios comparados sobre el presidencialismo en la región demuestran, como lo ha destacado Christopher Martínez (2020), politólogo de la Universidad Católica de Temuco, que el presidente chileno no es el más fuerte de América Latina.

2. Asimismo, hay cierto acuerdo respecto al inconveniente que representa tener un Poder Legislativo con “Cámaras espejo”, ¿coincide?

Tampoco acá hay acuerdo en esta interpretación del papel del Senado. Se hizo una caricatura de su labor con la finalidad de justificar un congreso unicameral. Se le mostró como una institución controlada por intereses conservadores, obstruyendo los proyectos de reformas impulsados por los presidentes.

Tampoco acá se entregó evidencia empírica que justificara esta crítica. Es desconocer la historia política de Chile, con un Senado que reunió a destacadas personalidades, presidentes de la república, intelectuales, académicos, dirigentes sindicales y empresariales, dando origen a una práctica parlamentaria favorable a la gobernabilidad de la democracia. Sin perjuicio de retrocesos democráticos (“ley maldita”de 1948), que confirma que el desarrollo político no es lineal y tampoco constante.

Los cientistas políticos que expusieron ante la Comisión del Sistema Político entregaron abundante evidencia proveniente de proyectos de investigación de alto nivel que desmentía la versión negativa del Senado que se dio en la Convención Constitucional. Mostró, por el contrario, que el Senado tuvo mayor eficacia legislativa que la Cámara de Diputados y que logra perfeccionar la calidad de los proyectos de ley aprobados por la Cámara Baja.

3. ¿Cómo vio el funcionamiento y clima de trabajo de la Comisión 1 “Sistema Político, Gobierno, Poder Legislativo y Sistema Electoral”?

La Comisión del sistema político no ha tenido un buen trabajo. Ello se puede atribuir a preferencias ideológicas y al diagnóstico equivocado de la naturaleza del sistema político (hiperpresidencialismo, caricaturizar al Senado, entre otros). Por ese motivo, las propuestas de cambio estuvieron marcadas por la decisión de reducir la autoridad del presidente (“presidencialismo atenuado”) y un “bicameralismo asimétrico”, con la eliminación del Senado. Esta última propuesta se flexibilizó, dando más atribuciones a la cámara de las regiones que la propuesta original.

Este diagnóstico llevaría a una mala combinación entre un Congreso fuerte, con una poderosa Cámara de diputados y diputadas -que hasta tiene atribuciones para imponer gasto público-, y un presidente débil, sin tener la autoridad y el poder para resistir las presiones de los legisladores para que les dé patrocinio en iniciativas de gasto público. Es un retroceso de 80 años en la historia hacía un Estado fiscal responsable.

 4. ¿Qué opina de la nueva organización del Poder Legislativo?

No me parece acertada la fórmula que impuso la mayoría. La combinación de un legislativo poderoso, con mayor autoridad en la Cámara de Diputados y Diputadas, y un “presidencialismo atenuado” (presidente débil) no favorecen la gobernabilidad. Si a esto añadimos la débil constitucionalización de los partidos, más de 20, que coexistirán con organizaciones políticas, aumentando la fragmentación partidista, se tendrá un legislativo inoperante, sin que el presidente esté en condiciones de darle dinamismo al proceso legislativo.

5. ¿Cómo ve la mantención del sistema electoral proporcional?

Soy partidario del sistema proporcional. Es el que predomina en las democracias avanzadas, pues el mayoritario se utiliza en las democracias anglosajonas.

Corresponde a la realidad histórica de Chile, con un sistema múltiple de partidos. No fue un hecho casual que se estableciera el sistema proporcional en la Constitución de 1925 (Gamboa y Morales, 2015).

El multipartidismo responde a factores estructurales -socioeconómicos y políticos- e históricos, que permitieron su continuidad a pesar de las rupturas institucionales y las dictaduras durante el siglo XX. El multipartidismo sobrevivió al binominal, con el cual el régimen de Pinochet se propuso terminar con éste y reemplazarlo por un sistema bipartidista.

El sistema proporcional debe tener una barrera legal para impedir la fragmentación del sistema de partidos. Además, prohibir los pactos electorales, el resquicio institucional usado antes de 1973 y desde 1990 para permitir la existencia partidos pequeños,

 6. ¿Qué opina de la regulación de las “organizaciones políticas”?

Tengo una opinión negativa para las organizaciones políticas, a las cuales se les entrega las mismas funciones que a los partidos. Los convencionales fueron incluso más allá contra los partidos que la Constitución de 1980 (art. 19, N°. 15), cuyo origen está en el pensamiento gremialista de Jaime Guzmán y de la derecha hispanista (Gonzalo Vial C. y Jaime Eyzaguirre, entre otros). Creen que los partidos están superados. Sin embargo, no hay democracia representativa sin partidos políticos. Los partidos tienen considerables debilidades electorales y organizativas, alejándose de la sociedad en Chile, como en las democracias avanzadas. Sin embargo, mantienen dos funciones procedimentales indispensables: el reclutamiento de los políticos y de los altos funcionarios públicos y la organización del parlamento y el gobierno. (Mair, 2013) Respecto a la segunda, los partidos cumplen otras funciones específicas, como definir las orientaciones programáticas de los gobiernos, controlar al gobierno y a la administración, entre otras (Strom, 2000).

Esta segunda función tiene una función adicional, también procedimental: servir como un poder centrípeto ante las dinámicas centrífugas que existen en el régimen federal y en Estados que apuntan a su regionalización o descentralización como será Chile. Los partidos, junto a los grupos de interés, empresarial y de trabajadores, proporcionan fuerzas centrípetas a nivel nacional y vertical del Estado, con programas coherentes y élite integrada a una organización común (Katzenstein, 1987).

La convención constitucional ha demostrado la extrema debilidad de las organizaciones políticas, permitiendo la aparición de protagonismos individuales que entrabaron la deliberación política y la toma decisiones.
La desconfianza hacia los partidos que guía al borrador de texto constitucional se debe analizar en una perspectiva conceptual más amplia, referida a los peligros de las democracias modernas por el poder de la tecnocracia y el populismo (Caramani, 2017). Constituyen un peligro porque son formas de representación política distinta a la representación de partidos, que es la que corresponde a la democracia. La democracia representativa es gobierno de partidos (party government).

Populismo y tecnocracia tienen puntos en común. Los dos son formas anti políticas de representación y perjudican a la democracia representativa. “Mientras populismo y tecnocracia se proponen descubrir el bien común, los partidos compiten para definirlo. En el caso del populismo, la pluralidad es reducida a la oposición entre el pueblo y la élite. En el caso la tecnocracia, la pluralidad es reducida a la oposición entre correcto y equivocado”. (Caramani, 2017: 64).

La tecnocracia ha estado presente en el proceso político después de Pinochet en los economistas que dirigieron los ministerios del sector económico y el populismo en los parlamentarios “díscolos”. Está presente ahora en teóricos del derecho y en constitucionalistas del Frente Amplio, que usan argumentos tecnocráticos junto a planteamientos populistas, cuestionando a las instituciones que median entre la sociedad y el Estado, viendo la política en la dicotomía de “pueblo” y algunos líderes.

En consecuencia, tendrá repercusiones negativas consagrar, en el hecho, la fragmentación partidista y de organizaciones políticas. Ello hará imposible que se cumplan las dos funciones procedimentales indicadas e impedirá que se den fuerzas centrípetas en un Estado descentralizado y una sociedad dividida que den coherencia y eficacia al sistema político ante las fuerzas centrífugas. Mientras el sistema político apunta hacia a la dispersión del poder, a liderazgos individuales, a nivel nacional, regional y locales, y a espacios para el populismo y la tecnocracia, las bases económicas (una economía de mercado punto, en la teoría de Linz y Stepan (1996) serán fuente de inestabilidad política por la concentración económica, la debilidad del Estado regulador y la unidad en sus expresiones organizativas.

7. ¿Qué opina de los mecanismos de democracia participativa y directa incorporados?

El profesor Klaus Von Beyme (1996) advirtió que los mecanismos de democracia directa cobran actualidad en contexto de crisis de representación y de desprestigio de los partidos y los políticos. Dirigen su mirada a Rousseau y su preferencia por este tipo de democracia, considerada como la bala de plata para restablecer el interés en la política y la confianza en los partidos. Sin embargo, son empleadas por grupos minoritarios para agitar sus plataformas políticas, que se convierten en sus beneficiarios.

No se busca identificar las causas del malestar hacia las instituciones y élites políticas, sino que se promueven mecanismo de participación distinta a las clásicas de la democracia representativa, impulsando iniciativas de ley y referéndum revocatorios de ley, sin que aquellas desaparezcan.

En segundo lugar, los impulsores de fórmulas de democracia directa no toman en cuenta la experiencia comparada en el pasado lejano y en el próximo, con resultados negativos. El cuidadoso estudio de Merkel (2014) demuestra que las prácticas de democracia directa de acuerdo con la comparación internacional llevan a que la participación suele ser muy inferior a la participación en elecciones parlamentarias nacionales[1]. En segundo lugar, hay una selección social contra las capas sociales más bajas y las mujeres y a favor de las clases más acomodadas y los hombres, que se encuentran considerablemente sobrerrepresentados, lo cual refuerza las desigualdades. En tercer lugar, en términos de las políticas sometidas a consultas populares ellas tienden a bajar los impuestos, reducir el gasto público social y perjudicar a las minorías en cuestiones referidas a la cultura, reforzando las desigualdades. No se trata de descartar de partida las consultas populares, pues ofrecen posibilidades adicionales de participación. Pero tienen considerables riesgos y limitaciones.

En efecto, ellas pueden producir efectos políticos adversos, especialmente en un sistema político con partidos débiles y fragmentado como es el caso de Chile. Ello se demostró en la República de Weimar en 1929, con un sistema de partidos fragmentados y oposiciones extremas de izquierda (comunistas) y de derecha (DNVP y Nazis). La aprobación del Plan Young negociado entre el gobierno alemán y los países vencedores en la primera guerra mundial fue usada por la extrema derecha para agitar el discurso nacionalista contra el tratado de Versalles y la república, a pesar de que reducía el monto y las condiciones de pago de las reparaciones impuestas por aquel. El pacto contra el Plan Young propuso un proyecto de ley rechazando el pago de las reparaciones (Freiheitsgesezt, la ley de libertad), reuniendo el número de firmas exigidos (10% del padrón electoral) y el Reichstag tramitó el proyecto de ley. Fue rechazado por amplia mayoría. La Constitución establecía que en este caso la decisión del parlamento fuera sometida a referéndum, exigiendo una participación superior al 50% del padrón y una votación favorable. También fracasó en esto la coalición de derecha radical.

Pese al fracaso en esta forma de democracia directa, la campaña de recolección de firmas y en el referéndum permitieron a Hitler perfilarse como una figura nacional y concitar la simpatía de grandes empresarios y banqueros que apoyaban al DNVP, que financiarían después sus campañas electorales. El partido nazi, (NSDAP), de ser marginal hasta las elecciones parlamentarias de 1928, con apenas 2,6% de los votos y eligiendo 12 diputados, en las elecciones realizadas al año siguiente se convirtió en el segundo partido más importante, alcanzado 18,3% de los votos y eligiendo 107 de los 577. En las próximas elecciones, de julio de 1932, el NSDAP duplicó su porcentaje electoral y se convirtió en el principal partido alemán y Hitler sería designado canciller del Reich en enero de 1933. (Nicholls, 1969).

En consecuencia, se deben considerar los riesgos y los efectos negativos que tienen los mecanismos de democracia directa, incluso los que son a nivel regional o municipal. El borrador de nueva Constitución establece que se deben establecer mecanismos de participación directa o semidirecta a nivel regional que sería “vinculante (art. 124).

Referéndums comunales en países avanzados, como Alemania, favorecieron a los estratos acomodados. Fue derrotada la propuesta del alcalde de Hamburgo (CDU) de ofrecer educación gratuita a los hijos de inmigrantes, que fue rechazada en un referéndum porque implicaba gastos a ser financiados con impuestos comunales[1].

 

Bibliografía

Beyme, Klaus von (1996). “Ansätze zur Reform des politischen System-Die Institutionen auf dem Prüfstand”. En: Werner Widendelf (ed.) Demokratie am Wendepunkt. Die demokratische Frage als Projekt des 21 Jahrhudnerts. Berlin: Siedler Verlag, pp.158-176. 

Caramani, Daniele (2017). “Will vs. Reason: The Populist and Technocratic Forms pf Political Representation amd Their Critiques to Party Government”. American Political Science Review. Vol. 111: 1, pp. 54-67.

Gamboa, Ricardo y Mauricio Morales (2016). «Chile’s 2015 Electoral Reform: Changing the rules of the game». Latin American Politics and Society 58 (4), pp. 126-144.

Huneeus, Carlos (2014). La democracia semisoberana. Chile después de Pinochet. Santiago: Taurus.

——– (2018) “¿Cuán fuerte en el presidente en Chile?”. Revista de Derecho Público, número especial, pp. 352-372.

Katzenstein, Peter J.,       (1987). Policy and Politics in West Germany. The Growth of a Semisovereing State. Filadelfia: Temple University Press.

Linz, Juan J. y Alfred Stepan (1996). Problems of Democratic Transition and Consolidation. Baltimore: The John Hopkins University Press.

Mair, Peter (2013) Ruling the Void. The Hollowing of Western Democracy. Londres: Verso. En español: (2015). Gobernando el vacío. La banalización de la democracia occidental. Madrid: Alianza Editorial.

Martínez, Christopher (2020). “El mito del hiperpresidencialismo y la concentración del poder en Chile, El Mostrador, https://www.elmostrador.cl/noticias/opinion/columnas/2020/11/03/el-mito-delhiperpresidencialismo-y-la-concentracion-de-poder-en-chile/

Merkel, Wolfgang (2014). „La democracia directa. Los referendos desde la perspectiva de la teoría democrática y la social democracia“,

http://nuso.org/media/documents/Democracia_directa._Los_referendos_desde_la_perspectiva_de_la_teor%C3%ADa_de_la_democracia_y_la_socialdemocracia__Junio_2014.pdf

Nicholls, A.J. (19699. Weimar and the Rise of Hitler. Nueva York: Macmillan.

Strom, Kaare (2000). “Parties at the Core of Government”, en: Russell J. Dalton y Martin P. Wattenberg (eds.) Parties without Partisans. Oxford: Oxford University Press, pp. 180-207.

 

[1]http://blog.zeit.de/zweitstimme/2010/07/19/warum-die-primarschule-in-hamburg-gescheitert-ist/

[1] https://static.nuso.org/media/documents/Democracia_directa._Los_referendos_desde_la_perspectiva_de_la_teor%C3%ADa_de_la_democracia_y_la_socialdemocracia__Junio_2014.pdf

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  1. Un aire de cordura, por fin. Lastimosas las preguntas iniciales, tratando de dar como irrefutables cierta afirmaciones, que el entrevistado pudo desmoronar fácilmente.