Por Konstanza Guerrero Canales, USS
El pasado 07 de Julio, el Ejecutivo presentó un proyecto de reforma tributaria denominado por las autoridades como “El Nuevo Pacto Fiscal”.
La propuesta, contenida en el Boletín Nº15170-05, tiene como principal objetivo modificar las actuales normativas fiscales, y de ese modo generar los recursos que el Estado necesita para dar movilidad a su agenda programática. En razón de ello, la iniciativa modifica los impuestos a la renta, crea un impuesto a la riqueza, busca reducir la elusión, la evasión y las exenciones tributarias.
En el mensaje, ingresado a la Cámara de Diputadas y Diputados, se señala que “la reforma tributaria hacia un nuevo pacto fiscal tiene, dentro de sus principales objetivos, el financiamiento responsable de otras reformas estructurales, como la ampliación de derechos sociales, la diversificación productiva y la descentralización. Además, esta reforma busca avanzar en justicia tributaria, esto es, que cada uno pague los impuestos que le corresponden; contribuir a aumentar la productividad de la economía; avanzar en eficiencia y menores costos de cumplimiento, apoyar a la clase media y las Pymes, y aumentar la legitimidad recaudatoria”.
Con la finalidad de profundizar en este tema e indagar sobre las posibles repercusiones legales y económicas que pudiera generar esta iniciativa en caso de aprobarse, le consultamos su opinión al académico Cristóbal Cifuentes Torres, abogado Universidad de Concepción, Magíster en Dirección y Gestión Tributaria Universidad Adolfo Ibáñez y profesor de Derecho Tributario, Política Económica y Derecho Financiero, Universidad San Sebastián.
1. ¿Cree usted que es un buen momento para promover una Reforma Tributaria? ¿Considera que esta iniciativa se debe tramitar con urgencia?
No lo es para iniciar una reforma que es netamente recaudatoria, ya que en un momento en que se proyecta una recesión económica, lo que se necesita es una reforma que fomente la inversión y crecimiento, ya que sin crecimiento ni inversión, se afecta el mercado laboral y la recaudación para los fondos de pensiones de los trabajadores. Chile ya venía con una crisis de crecimiento desde la reforma tributaria anterior que producto de los errores en su planteamiento e implementación no logró recaudar ni la mitad de lo que se esperaba.
Chile desde el año 2010 a la fecha lleva 6 reformas tributarias (2010, 2012, 2014, 2016, 2020 y 2022), con un promedio de 2 por gobierno y las que han sido aprobadas por mayoría, lo cual no significa consenso. Se requiere que de una vez por todas se puede pensar en un real pacto tributario con reglas claras para los inversionistas a 20 o 30 años.
2. ¿Cómo podría impactar la eventual aprobación de este proyecto en la economía nacional y en la inversión?
Esta reforma tributaria no tiene muchos incentivos a la inversión. Para nada. Uno hubiese querido ver algunas cosas que en otros países han dado buenos resultados y que se han transformado en algo estándar, ejemplo depreciación instantánea y tasa de interés nacional, en una mayor contracción de la economía nacional. Además muchos patrimonios podrían preferir pagar el impuesto de salida una sola vez, que estar pagando el impuesto a los altos patrimonios y utilidades retenidas.
Actualmente solo con la propuesta de la reforma tributaria se han detenido las inversiones para los próximos años. Sin nuevas inversiones se producirá una paralización de proyectos con disminución de crecimiento económico.
La evidencia que hay para los países que han implementado reformas similares a las nuestras es que tiene un efecto importante en la inversión y tiene un efecto importante además en las empresas que están más apretadas de caja, que les cuesta endeudarse más. Esto ya lo vimos con la reforma del 2014 cuando se cambió el concepto de pago de impuesto a la renta por el de renta devengada y las empresas para pagar el impuesto han debido recurrir a los bancos, siendo estos los grandes beneficiados de dicha reforma.
En este momento con el resultado del plebiscito constitucional, sería bueno que el gobierno retroceda y comience un real diálogo con los estamentos de la sociedad. Después del potente mensaje del día domingo por medio de las urnas es poco prudente seguir con esta reforma tributaria.
3. La propuesta de reforma tributaria pretende recaudar el 4,1% del PIB, esto es cerca de doce mil millones de dólares ¿Considera que esta sea una meta viable en el plazo que se propone?
Es totalmente inviable, considerando el cómo viene la economía nacional e internacional con un aumento de los costos de importación y recesión mundial. Una reforma tributaria logra recaudar lo presupuestado en la medida que se cumplan condiciones de mercado a lo menos similares a que se encontraban al momento de pensarse y en este momento el escenario es negativo y está tendiendo a la baja.
Por lo demás, para cumplir con los 1,6 % del PIB presupuestados en materia por menor evasión y elusión, ya que requiere una simplificación del cumplimiento tributario, además de gran inversión y organización fiscalizadora. Si bien se fortalece la norma antielusión debe ir acompañada de una administración tributaria fuerte capaz de aplicarla.
Siempre al hablar de recaudación no solo se debe conocer de impuestos sino que de nociones de economía, ya que el efecto mayor en la sobreestimación de la recaudación está en asumir que las personas no van a reaccionar a los impuestos y eso no es así.
Por ejemplo: con un ejercicio sobre el gravamen a un bien de consumo como las gasolinas. “Si yo dijera que consumes al mes 10 litros de gasolina, pagas $ 100 de impuesto y te lo voy a subir a $ 200, la estimación es que voy a recaudar el doble, y no, porque cuando subo el precio al doble ya no consumes 10, vas a consumir 5. Ese efecto, la elasticidad en economía, en todas estas estimaciones se ha asumido cero y no es cero. La gente reacciona a los impuestos. Lo mismos para las empresas cuando se aumenta su tributación, no porque aumente al doble sus impuestos se recaudará el doble, pues se ve afectado el consumo y la cadena de costos del producto.
4. ¿Cuáles son los riesgos legales que observa en el proyecto para los contribuyentes? ¿No le parecen excesivas las atribuciones que se le pretenden asignar al SII?
Una de las novedades del proyecto es el de la figura del denunciante anonimo, que podría considerarse una figura sumamenete riesgosa, ya que podría convertirse en un incentivo malicioso o perverso para presentar denuncias con la finalidad de obtener el “premio” prometido por denuncia, sin tener ningún sustento legal. Además el denunciado al no conocer los antecedentes no sabrá como defenderse y se vulnera uno de los principios básicos del código procesal penal.
5. Las PYMES son sin duda uno de los motores más importantes de nuestra economía. ¿Cómo afectaría la reforma a las PYMES? ¿Se prevén medidas para mitigar los efectos de la reforma?
El “Régimen pro-PYME” es reemplazado por el “Régimen Simplificado para micro, pequeña y mediana empresa”. Se mantiene el sistema de tributación actual, integrado (sus propietarios no estarán afectos al impuesto a las rentas del capital por distribuciones de la PYME), pagando un impuesto de primera categoría de 25% (transitoriamente 10% durante el 2022).
También se restringen las empresas que pueden ingresar al Régimen Simplificado
Esta reforma en este aspecto queda en evidencia que es anti ahorro e inversión, ya que Se limita el alcance del incentivo al ahorro, al cual podrán acogerse PYMES con ingresos anuales inferiores a 75.000 UF (en vez de 100.000 UF).
Algunas de las medidas establecidas por el proyecto y que tendrían beneficios para las pymes son:
– Se reduce el interés penal por atraso en el pago de impuestos, de 1,5% a 1% mensual.
– Las PYMES se incluyen como beneficiarios del crédito contra el impuesto de primera categoría contemplado en la ley I +D. En caso de existir un remanente de crédito, este será reembolsable.
– Se establece un beneficio de rebaja total o parcial del IVA para las PYMES sujetas al régimen de transparencia tributaria, que en conjunto con sus relacionados no superen las 2.400 UF de ingreso anual. Esta rebaja será del 100% del IVA por los primeros 3 meses desde que la empresa tenga ventas o preste servicios, de 50% por los 3 meses siguientes, y de 25% por los 6 meses posteriores. Durante estos 12 meses las ventas de la empresa no podrán exceder las 200 UF mensuales. Este beneficio será aplicable para empresas que inicien actividades hasta 6 meses antes de la publicación de la ley.
Junto a todo ello se debe tener en consciencia el aumento del comercio informal y como esto genera complicaciones a los locatarios establecidos que si pagan sus impuestos. Hay una falencia por parte del Estado en vigilar y sancionar esas conductas.
Se compra a sabiendas que es un producto falsificado y todos hemos incurrido en adquirir algo de la calle.
Un elemento que hay que mejorar en la propuesta de Reforma Tributaria es que hay que fortalecer el Servicio de Aduanas. Tanto la labor que se hace en aduanas como en la calle son complementarias.
Como está planteado el proyecto en materia de desintegración genera ineficiencias grandes por ejemplo: “porque si yo ahora soy trabajador independiente y gano $100, pago $10, pero si soy pyme y gano las mismas $100 y pago $20, voy a hacer todo lo posible por disfrazarme y pasar mis rentas a trabajador dependiente”.
6. En cuanto a las medidas para evitar la evasión, se consulta el aumento de sanciones mínimas para ciertas faltas y delitos tributarios, entre otras, ¿cree usted que incrementar la penalidad es una medida efectiva para disuadir la comisión de infracciones tributarias?
Las medidas para combatir el no pago de impuestos o la reducción de la base imponible son la principal partida de ingresos que contempla el Fisco para la reforma, aportando 1,6 puntos del PIB de los 4,1 que en su conjunto ingresará el proyecto desde 2026.
Otra modificación relevante es la amplitud de la fiscalización. Hoy, un contribuyente parte de un grupo económico es fiscalizado y controlado de manera individual por la dirección regional que le corresponde.
Ahora, con la reforma en el caso de que una serie de contribuyentes que conformen un mismo grupo empresarial hubieren realizado una serie de operaciones o transacciones por las que se encuentren en proceso de fiscalización, el servicio podrá realizar un solo procedimiento que involucre a todos los que concurrieron a las referidas operaciones, creándose el concepto de “unidad económica”. La sociedad controladora del grupo puede solicitar que la fiscalización sea efectuada en la jurisdicción de su domicilio.
La denominada Norma General Antielusión (NGA) fue creada en la reforma tributaria del 2014 y establece que el SII podrá calificar como elusivos actos u operaciones que utilizaron medios legales para reducir el pago de impuestos. En este sentido, la elusión se basa en mecanismos que entrega la ley para pagar menos tributos, mientras que la evasión es derechamente ilegal.
Hoy, la NGA es aplicada luego de una sentencia del Tribunal Tributario y Aduanero (TTA), previa solicitud del SII. Con la reforma, la aplicación será administrativa. O sea, que el titular del servicio podrá calificar el acto (mediante resolución, liquidación o giro de impuestos) y acusar al contribuyente, quien en una instancia de apelación podrá acudir al TTA respectivo.
A diferencia de hoy, el contribuyente no podrá interponer un Recurso Administrativo Voluntario (RAV), ni tampoco hacer peticiones administrativas o pedir correcciones de oficio como la Revisión de la Actuación Fiscalizadora (RAF) ante la sentencia de NGA.
Eso no es lo único, ya que la reforma aumenta las multas aplicables en casos de NGA: hoy, el contribuyente es sancionado con el pago de los impuestos eludidos, mientras que su asesor tributario con un tope de 100 UTA o 250 UTA en caso de reiteración. Con la reforma, se suman los impuestos eludidos más la multa máxima de 250 UTA en el caso del contribuyente, mientras que para el asesor se agrega un nuevo supuesto para aplicar la multa máxima: que los honorarios pactados hayan superado las 100 UTA.
Las figuras de abuso y simulación, como formas que dan origen a la elusión, también son ampliadas: ya no estarían constituidas solo por “actos o negocios jurídicos” como hoy, sino que también por “un conjunto o serie de hechos jurídicos”.
La carga de la prueba, que hoy recae sobre el SII, también recaerá sobre el contribuyente sujeto de sanción.
Como señalé hoy se incorpora un mecanismo donde una persona pueda denunciar delitos tributarios de forma anónima y optando a recompensas, como ocurre en el caso de las faltas a la libre competencia. Eso cambia con la reforma.
Así, se crea la figura del “denunciante anónimo”, que podrá ser una persona interna o externa a una empresa que podrá delatar o entregar antecedentes sobre prácticas que reduzcan el pago de impuestos. Su identidad será resguardada.
Esta persona, en caso de que se logre una sentencia, podrá recibir hasta un 10% de la multa aplicada a los culpables. Y en caso de ser partícipe del esquema y autodelatarse, podrá acogerse a delación compensada.
¿Contrapesos? La ley establece una multa en caso de que se entregue información maliciosamente falsa.
Finalmente más que mayores penalidades, se debe enfocar en la prevención de la comisión de los delitos tributarios y eso se hace con mayor fiscalización, ya sea por vía tradicional o incorporando inteligencia artificial para detectar actividades sospechosas de los contribuyentes, solo así ellos se inhibirán de cometer delitos
7. ¿Usted cree que el impuesto a la riqueza que se propone dentro de esta iniciativa, afectará de manera relevante a nuestra economía?
Los efectos sobre la economía de imponer un tributo de esta naturaleza son estimular la fuga de capitales hacia lugares en que no exista este impuesto, junto con desestimular el ahorro y la inversión.
Pero más allá este impuesto tiene un problema de configuración y de determinación de base imponible y de conocimiento del patrimonio por ejemplo El patrimonio financiero es fácil -fondos mutuos y acciones-; propiedades también, siempre y cuando logres llegar a los que están en sociedades de inversión y en sociedades en las Islas Caimán, y que logres llegar hasta el destinatario final, podrías intentarlo. Pero alguien que tiene un cuadro de Dalí en su casa, que cuesta US$5 millones. ¿Impuestos Internos sabe que lo tiene o sabe cuánto vale? Tendría que entrar a la casa un fiscalizador afectando garantías constitucionales
Eso quiere decir que pudiste calcular el patrimonio y a mí me sorprende que eso se pueda. Con todos los activos no financieros es difícil y de nuevo, a propósito de elasticidades, si me dices que el impuesto te lo voy a poder fiscalizar solo en lo financiero, para alguien de altos ingresos, saco un montón de acciones y fondos mutuos y compro tres cuadros de Picasso y Dalí y ya, mi elasticidad está ahí. Hay muchas personas de alto patrimonio que tienen muchos activos fuera de Chile, y mí me costaría creer que Impuestos Internos va a poder saber y fiscalizarlo.