Por Camila Riquelme Fuentealba, Universidad de Concepción.
Chile enfrenta un aumento crítico en incendios forestales, agravado por el cambio climático y la falta de planificación territorial. Y si bien, existen avances en la institucionalidad ambiental, persisten los vacíos normativos, falta en la fiscalización y prevención de dichas catástrofes.
El Académico y Abogado Oscar Eduardo Reicher Salazar, Doctor en Ciencias Ambientales realiza una profunda reflexión y critica sobre las deficiencias legales y entrega propuestas para una mejor gestión del riesgo y debida reparación del daño ambiental. Además, destaca la importancia de fortalecer la coordinación interinstitucional y la planificación territorial para enfrentar estos desafíos de manera eficaz.
1. En el marco de la legislación ambiental chilena, ¿cuáles son las principales deficiencias normativas en la prevención y gestión de incendios forestales?
Chile ha ido desarrollando progresivamente una institucionalidad orientada a abordar las múltiples vulnerabilidades que evidencian los incendios forestales. Sin embargo, este avance ha sido, en gran parte, reactivo: ha ocurrido principalmente como respuesta a megaincendios catastróficos, lo que ha impulsado con cierta urgencia reformas legales que, en realidad, venían siendo advertidas desde hace años por la comunidad científica. La prolongada sequía que afecta al país, por ejemplo, no es una novedad diagnóstica reciente: ya era un fenómeno ampliamente documentado desde hace décadas por investigadores nacionales.
Por eso resulta paradójico que ciertos políticos declaren que “ya basta de diagnósticos”, cuando precisamente desde la ciencia —además de describir los problemas— se han formulado propuestas concretas para superarlos. Ignorar esas recomendaciones ha significado, en muchos casos, postergar acciones preventivas claves.
Dicho eso, también creo en la necesidad de reconocer lo que se ha hecho bien. Se ha construido una institucionalidad más robusta, dotada de herramientas propias, aunque aún falte resolver aspectos pendientes significativos, como la transformación de CONAF en una agencia pública con potestades regulatorias claras. Esta institucionalidad permite identificar con mayor precisión qué actores deben intervenir en las fases de prevención, respuesta y recuperación frente a eventos como los incendios. No obstante, el gran desafío hoy es lograr una coordinación efectiva entre estos múltiples agentes.
Los incendios forestales, al igual que otros desastres socioambientales como tsunamis o inundaciones, no pueden ser enfrentados por un solo organismo: requieren acción intersectorial e interinstitucional. Aquí es donde el derecho ambiental, más allá de sus debates tradicionales sobre permisos, reclamaciones o plazos procesales, puede y debe jugar un rol clave. Su lente regulatorio permite analizar y proponer mecanismos que articulen de manera efectiva los instrumentos de planificación territorial, de gestión de riesgos, y de conservación ecológica.
En esta línea, urge una integración más sistémica entre la normativa ambiental y el ordenamiento territorial. En mi experiencia investigativa, particularmente en estudios sobre Evaluación Ambiental Estratégica y planificación urbana, hemos identificado vacíos relevantes en el seguimiento ambiental de planes reguladores que terminan reproduciendo vulnerabilidades. Esa desconexión entre planificación y prevención sigue siendo uno de los grandes nudos normativos que debemos enfrentar.
2. ¿Cómo evalúa usted la aplicación de sanciones y responsabilidades en casos de incendios forestales provocados ya sea por negligencia o acción intencional? ¿Son suficientemente disuasorias las penas actuales?
Creo que el sistema no ha logrado ser lo suficientemente disuasorio, pues existe una débil cultura de fiscalización y seguimiento judicial, lo que redunda en una percepción de impunidad. En muchos casos, la persecución penal se diluye por dificultades probatorias o por una tipificación poco precisa.
A pesar de que la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente contempla la figura del daño ambiental, su aplicación ha sido escasa, en parte porque exige una acción judicial especializada y porque los incendios no siempre son abordados desde una lógica de daño ambiental permanente. Se requiere fortalecer esta vía, incluyendo criterios técnicos para la cuantificación del daño ecológico —por ejemplo, pérdida de biodiversidad, emisiones de carbono, o alteración del ciclo hidrológico— que permitan exigir reparaciones proporcionales.
3. En los últimos años, Chile ha experimentado un aumento significativo de incendios forestales. ¿Cómo cree usted que la legislación deba adaptarse a este nuevo escenario climático y ambiental?
La intensificación de los incendios forestales en Chile no es un fenómeno aislado, sino parte de una transformación profunda vinculada al cambio climático, en un contexto nacional de cambios intensivos al uso del suelo y a la expansión desregulada de zonas de interfaz urbano-rural.
Necesitamos avanzar en ajustar las formas que modificamos nuestros Planes Reguladores Comunales e intercomunales para identifiquen zonas de alta exposición y establezcan restricciones efectivas al uso del suelo, incluyendo criterios de distanciamiento de combustibles, diseño urbano resiliente y conservación de corredores ecológicos. Ahí es donde tenemos un punto muy sensible.
La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), que ya se aplica a ciertos instrumentos de planificación en Chile, debiera fortalecerse precisamente en esa dirección. En nuestras investigaciones hemos constatado que si bien la EAE permite incorporar objetivos ambientales en etapas tempranas del diseño de planes, muchas veces no se desarrollan mecanismos robustos de seguimiento ni se consideran indicadores asociados al riesgo de incendios, pese a la evidencia de su crecimiento exponencial.
4. El ordenamiento jurídico chileno contempla diversas herramientas tales como la Evaluación Ambiental Estratégica y la Evaluación de Impacto Ambiental. ¿De qué forma se pueden fortalecer estos instrumentos para reducir y prevenir el riesgo de incendios en proyectos de desarrollo?
Tanto la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) como la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) son herramientas clave para incorporar la variable ambiental en la toma de decisiones, pero su efectividad depende en gran medida del momento en que se aplican y de su articulación con el ordenamiento territorial.
En los últimos meses se ha puesto de moda la palabra “permisología”, que es la expresión más reciente que se ha estado utilizando pero hace referencia a un tema que se viene arrastrando hace ya varios gobiernos: la historia nos recuerda de cómo incluso algunos presidentes intercedían en favor de ciertos proyectos hidroeléctricos o forestales incluso ante la misma prensa.
Ahora bien, es cierto que existen pronunciamientos sectoriales que tardan, pero también es cierto que de todas las actividades económicas, aquellas que deben realizar declaraciones y estudios de impacto ambiental deben mejorar bastante en muchos aspectos. Sin embargo, si uno mira los principales conflictos socioambientales, hay un factor que regularmente se presenta que es la cercanía de ciertos proyectos. Muchas manifestaciones en contra tienen su origen en la ubicación del proyecto más que en los posibles impactos que podría provocar; y es en este punto donde estamos con varias falencias: no tenemos un instrumento robusto en materia de ordenamiento territorial; los PROT no están vigentes y de estarlo, serán vinculantes en aspectos bien específicos. En un escala comunal o intercomunal, los instrumentos de planificación territorial, tienen problemas de adecuarse a los cambios no deseados que experimentan en los territorios que pretenden planificar; la EAE no ha logrado posicionarse como un instrumento que impacte en los planes reguladores comunales para incorporar variables de desarrollo sustentable.
La EIA, por su diseño, se aplica a proyectos definidos, y por tanto suele llegar tarde para prevenir los efectos acumulativos o sistémicos asociados al modelo territorial, porque además, el EIA no está para ello. El objetivo de una evaluación ambiental de un proyecto es de una escala mucho menor a la que se requiere para realizar una evaluación ambiental de una ciudad. En cambio, la EAE ofrece una oportunidad mucho más significativa, al aplicarse sobre políticas, planes y programas, como los planes reguladores comunales e intercomunales. En nuestras investigaciones hemos mostrado que la EAE puede —y debe— convertirse en un instrumento anticipatorio, capaz de identificar zonas de riesgo, orientar decisiones de uso del suelo y establecer condiciones ambientales obligatorias para prevenir la generación de vulnerabilidades territoriales.
Sin embargo, para que la EAE cumpla ese rol, debe fortalecerse en al menos tres aspectos:
– Vinculación con el riesgo de incendios: Actualmente no existe una exigencia sistemática para que las EAE incorporen análisis específicos sobre riesgo de incendios forestales, especialmente en zonas de interfaz urbano-rural. Esto es particularmente preocupante considerando que más del 60% de los incendios se originan en estas áreas, como lo señala el Informe CR2.
– Indicadores y monitoreo efectivo: En uno de nuestros estudios identificamos una baja estandarización y escasa utilidad práctica de los indicadores ambientales utilizados en EAE. Muchos no permiten realizar un seguimiento efectivo de los impactos derivados del plan evaluado, lo que impide adoptar medidas correctivas cuando aparecen efectos adversos no previstos.
– Seguimiento post-aprobación y capacidad de corrección: otros ordenamientos permiten modificar planes territoriales en caso de efectos adversos no previstos. En cambio, en Chile, esta fase de seguimiento post-aprobación carece de desarrollo normativo. No existe un mecanismo formal que obligue a revisar o adaptar los instrumentos de planificación cuando se detectan nuevos escenarios de riesgo o impactos acumulativos. Esto debilita gravemente la capacidad de respuesta institucional
Fortalecer estos instrumentos no es simplemente una cuestión técnica. Implica reconocer que el ordenamiento territorial es una herramienta de prevención ambiental, y que su diseño debe anticipar escenarios de riesgo —como los incendios forestales— y no limitarse a evaluaciones de compatibilidad formal.
5. En relación con la fiscalización y cumplimiento normativo, ¿qué instituciones o mecanismos deberían fortalecerse para garantizar la prevención y control de incendios forestales?
A nivel institucional es importante el fortalecimiento de CONAF; Creo que con eso ya tendríamos cerrada una etapa de creación de instituciones con competencias para abordar integralmente los desafíos que nos presentan los incendios forestales. El paso que viene ahora es avanzar en una coordinación entre los distintos organismos públicos: desde el Minvu que tiene competencias en materia de planificación urbanística; Ministerio de Agricultura, que con sus servicios como el SAG tienen bastante que decir; El ministerio de medio ambiente con lo que ya hemos dicho de la EAE; Ministerio del Interior, donde está alojado el SENAPRED; y por cierto gobiernos regionales, los municipios y otros órganos con competencia sectorial (como la DGA) para que actúen de forma articulada. En este punto donde veo que podemos enfrentar algunos problemas, porque son autoridades que responden a distintos orígenes políticos; con distintos niveles de presupuestos; con instrumentos que puede adecuar con mayor o menor rapidez según el organismo. Entonces es un momento crucial para empezar a forjar una cultura de coordinación, que es la única manera de enfrentar los problemas que nos está provocando el cambio climático.
6. Estas catástrofes tienen un grave impacto en la biodiversidad y en las comunidades locales lo cual afecta a muchas personas, ¿cómo se puede fortalecer el acceso a la justicia ambiental para quienes buscan responsabilizar a los infractores?
El sistema jurídico chileno aún no ofrece herramientas suficientes para asegurar ni una reparación ambiental efectiva, ni un acceso expedito a la justicia por parte de las comunidades afectadas cuando enfrentan un incendio forestal.
En primer lugar, la acción por daño ambiental —contemplada en la Ley N° 19.300— enfrenta limitaciones cuando se trata de incendios: exige acreditar un daño significativo actual, lo cual puede ser técnicamente complejo en escenarios de afectación acumulativa, indirecta o de largo plazo. Además, la legitimación activa está restringida, lo que limita la posibilidad de que comunidades locales, pueblos originarios o actores municipales ejerzan estas acciones en defensa de su territorio; la práctica judicial en los hechos permite que se generen ciertas prácticas que terminan por afectar la posibilidad de una reparación integral.
La justicia ambiental tras un incendio no se reduce a encontrar a un culpable penal. Se trata de reconstruir tejido ecológico, restituir derechos vulnerados, y garantizar que quienes viven en los territorios puedan ejercer un control efectivo sobre las decisiones que afectan su entorno. Esto requiere no solo reformas legales, sino también un cambio de paradigma: concebir los incendios como fenómenos socioecológicos, cuyas respuestas deben ser estructurales, integradas y con enfoque de derechos.
7. El financiamiento y los incentivos económicos tienen un rol clave en la gestión ambiental en términos de reparación de daño ambiental. ¿Cómo podrían mejorarse dichos incentivos para que actores públicos y privados inviertan más en prevención y reforestación post incendios?
Dado que los incendios forestales afectan tanto bienes públicos como privados, sería deseable promover acuerdos público-privados territoriales, donde municipios, actores locales, empresas forestales, agrícolas o inmobiliarias colaboren en el diseño de planes para la restauración de paisajes resilientes, compartiendo información, recursos y responsabilidades. Para ello, el derecho ambiental puede abrir un espacio de reflexión y acción para ofrecer marcos habilitantes, modelos de gobernanza y cláusulas de responsabilidad compartida.
Hoy está lejos del centro de la discusión pública pensar en incorporar incentivos tributarios o normativos a nivel local, por ejemplo, a través de los planes reguladores, permitiendo beneficios (como reducción de contribuciones o permisos más expeditos) a proyectos que incorporen infraestructura verde, cortafuegos naturales, o diseño urbano resiliente al fuego. Esta articulación entre planificación territorial e incentivos económicos ha sido reconocida como clave en nuestras investigaciones sobre EAE.
8. Desde el punto de vista del Derecho Comparado ¿Qué lecciones podemos aprender de otros países con legislaciones más avanzadas en prevención y manejo de incendios forestales? ¿Es posible implementarlas en la legislación nacional?
El análisis comparado permite constatar que los países que han logrado reducir su vulnerabilidad estructural frente a incendios forestales no se han limitado a perfeccionar su capacidad de respuesta, sino que han transformado sus marcos normativos, de gobernanza y planificación territorial. Es lo que hemos podido documentar en nuestras investigaciones al contrastar el modelo chileno con otros países.
A nivel internacional podemos ver que planes municipales de ordenamiento del territorio están legalmente obligados a incorporar zonificaciones de riesgo de incendios, algo que en Chile podría ser posible, pero la normativa no es muy clara al respecto; sobre esa base se establecen restricciones al uso del suelo pero también exigencias de manejo de combustibles y distancias mínimas entre edificaciones y vegetación inflamable; también podemos ver que la posibilidad de ajuste dinámico de los instrumentos territoriales —ausente en la práctica en el caso chileno— y que es clave en contextos de cambio climático, donde los escenarios de riesgo evolucionan rápidamente. Como señalamos en nuestros estudios, incorporar una fase de follow-up con mayor densidad normativa en la Evaluación Ambiental Estratégica permitiría una adaptación institucional más ágil frente a fenómenos como los incendios forestales, y para eso se requiere coordinación principalmente entre Minvu, Medio Ambiente y municipios.
Ahora bien, no basta con importar figuras jurídicas. Se requiere mayor articulación entre los aportes de la visión del derecho ambiental, con la planificación territorial, gestión del riesgo y justicia climática. La Ley Marco de Cambio Climático puede ser una plataforma para avanzar en esa dirección.
Chile no parte de cero. Tiene capacidades científicas, institucionales y comunitarias importantes para construir una cultura y una voluntad política sostenida, y una arquitectura normativa que ponga la resiliencia en el centro.