Se solicitó un pronunciamiento a la Contraloría General de la República, por parte del Fondo Nacional de Salud -FONASA- con el objeto que determine si procede ejercer la facultad de condonar multas e intereses penales por la falta de declaración y pago oportuno de cotizaciones de salud, en los casos que los servidores contratados a honorarios en organismos públicos han obtenido, mediante sentencias judiciales, que se les reconozca la existencia de una relación laboral con la Administración del Estado y que se ordene el pago de las prestaciones labores y de las cotizaciones de salud correspondientes.
El servicio requirente estima que contaría con dicha facultad, puesto que se trataría de órganos del Estado que no efectuaron la declaración y pago de las cotizaciones previsionales de salud al momento del pago de los honorarios convenidos, por encontrarse amparados por una actuación de buena fe, derivada del ejercicio de la atribución de contratar personas en esa calidad que le reconoce el respectivo Estatuto Administrativo.
Al respecto, el órgano contralor recuerda que la letra a) del artículo 50 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, dispone que serán funciones de FONASA “recaudar, administrar y distribuir los recursos señalados en el artículo 55 de la presente ley y fiscalizar la recaudación de los señalados en la letra b) de dicho artículo”.
Seguidamente, su inciso final consigna que “para efecto de lo dispuesto en la ley N° 17.332, el Fondo Nacional de Salud tendrá las mismas atribuciones que esta ley confiere a las entidades o instituciones de previsión, aun cuando no será considerado entidad de previsión para ningún efecto”.
En seguida, la CGR señala que el artículo 22° de la ley N° 17.322 establece la obligación para los empleadores de declarar y enterar las cotizaciones previsionales en las instituciones de seguridad social respectivas, dentro de los diez primeros días del mes siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones, agregando que, si el pago no se efectúa oportunamente, las sumas adeudadas se reajustarán en la forma que indica y se aplicará el interés penal que allí se señala.
Por su parte, agrega que el inciso primero del artículo 22° a), de este último texto legal consigna la cuantía de las multas a las que se exponen los empleadores que no efectúen oportunamente la declaración de las cotizaciones, o si esta es incompleta o errónea. El inciso final de dicho artículo previene que “las instituciones de seguridad social no podrán condonar los intereses penales y multas que correspondan a deudores que no hubieren efectuado oportunamente la declaración de las sumas que deben pagar por concepto de imposiciones y aportes ni a aquellos que hubieren efectuado declaraciones maliciosamente incompletas o falsas”.
Así, el ente contralor expresa que del reseñado contexto legal se desprende que constituye una de las facultades del Fondo Nacional de Salud fiscalizar la recaudación de los ingresos obtenidos por concepto de cotizaciones de salud, pero además, en virtud de la norma de reenvío contenida en el mencionado inciso final del artículo 50 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, tiene todas las atribuciones que la ley N° 17.322 le ha conferido a las entidades o instituciones de previsión, en los mismos términos establecidos para ellas.
En este sentido, la CGR aclara que FONASA tiene prohibición expresa de condonar los intereses penales y multas a los empleadores que no hayan declarado oportunamente las sumas que adeudan por concepto de imposiciones y también a los que hubieren efectuado declaraciones maliciosamente incompletas o falsas. Por el contrario, sí puede practicar la aludida condonación respecto de los deudores cuya declaración sea oportuna, veraz y completa.
A su vez, el ente contralor recuerda que respecto de los contratados a honorarios la jurisprudencia administrativa, contenida, entre otros, en el dictamen N° 12.473, de 2002, dictamen N° 58.093, de 2007 y dictamen N° 41.319, de 2017, ha establecido que no revisten la calidad de funcionarios públicos y tienen como única norma reguladora de sus relaciones con la entidad administrativa, el propio acuerdo que ha servido de base al acto que materializa su contratación, careciendo de los derechos que el ordenamiento jurídico contempla para aquellos. Por tanto, solo poseen los beneficios estipulados en dicho pacto.
Luego, la CGR anota que de acuerdo con la ley N° 20.255 y sus modificaciones, los funcionarios a honorarios solo se encuentran obligados a cotizar para salud a contar del 1 de enero de 2018, de modo que no es posible exigirles enterar este aporte antes de esa fecha.
Ahora bien, el dictamen señala que, en la situación que se plantea se observa que los servicios públicos omitieron declarar y pagar las cotizaciones de salud de personas contratadas a honorarios, ciñéndose a la normativa y jurisprudencia analizadas, por lo que debe descartarse que haya existido mala fe de parte de estos.
Igualmente, el ente contralor aprecia que solo una vez que se encontraron ejecutoriadas las sentencias judiciales que declararon que los contratados a honorarios tuvieron una relación laboral con la Administración del Estado, nació para los organismos públicos la obligación de enterar retroactivamente las sumas que no dedujeron de sus rentas por concepto de cotizaciones de salud.
En este contexto, la CGR concluye que no corresponde que los servicios públicos de que se trata reciban el mismo tratamiento que aquellos que incumplieron su deber de declarar oportunamente las sumas adeudadas por imposiciones o que efectuaron declaraciones maliciosamente incompletas o falsas, respecto de quienes FONASA tiene prohibición expresa de condonar los intereses penales y multas.
Finalmente, el órgano contralor no advierte impedimento en que FONASA haga uso de la facultad de condonación referida únicamente respecto de los intereses penales y multas generados retroactivamente a partir del momento en que quedaron ejecutoriadas las sentencias que ordenaron el pago de las cotizaciones de salud.
Vea texto íntegro del Dictamen N° 3.259-19
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