El TC rechazó un requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba el artículo 1º de la Ley Nº 19.989, que establece facultades para la Tesorería General de la República y modifica la Ley Nº 19.848 sobre reprogramación de deudas a los fondos de Crédito Solidario.
La gestión pendiente incide en los autos sobre recurso de protección que conoce la Corte de Apelaciones de La Serena.
En su sentencia, y en cuanto a los antecedentes, sostuvo en lo grueso la Magistratura Constitucional que el crédito universitario, del cual la requirente gozó durante cuatro años de su educación universitaria, es un sistema de ayudas públicas para financiar estudios de educación superior universitaria, que ha pasado por distintas etapas desde el año 1981. Se enmarca, por tanto, dentro de la actividad de fomento que puede desplegar el Estado, de acuerdo a las condiciones que establece el artículo 19, N° 22°, de la Constitución, de manera de capacitar a las personas para que puedan “participar en igualdad de oportunidades en la vida nacional” (artículo 1º, inciso final, Constitución Política de la República). El crédito está diseñado para lograr la solidaridad en materia educacional de acuerdo a imperativos constitucionales.
Respecto a la norma impugnada, expresa enseguida la Magistratura Constitucional que, en segundo lugar, es necesario señalar que la norma legal impugnada tiene por objeto establecer un sistema expedito de recuperación de una ayuda estatal, que se realiza en tres etapas.
En la primera etapa se notifica al deudor sobre su calidad de moroso y de la eventual retención que puede hacer la Tesorería. Luego, en la segunda etapa, la Tesorería General de la República retiene la devolución de impuestos. Y en una tercera etapa, se transfieren los fondos retenidos al acreedor.
De ese modo, aduce la sentencia que, en primer lugar, el sistema de ayudas públicas para la educación superior que crearon las leyes de Crédito Universitario, constituye un crédito especialísimo. En segundo lugar, debe resaltarse que la Tesorería General de la República, requerida en autos, no es acreedora original ni actual. Ni la ley, ni acto alguno, la han transformado en una acreedora.
Ni la ley, ni acto alguno, la han transformado en una acreedora, expresa el TC. No operó en este caso una novación legal u otra modificación de la obligación. Lo que establece la norma impugnada es una mera diputación para el cobro (artículos 1576 y 1632 del Código Civil). El acreedor sigue siendo el Fondo de Crédito Universitario Solidario, de manera que no puede hablarse de “compensación” de créditos.
Así, manifiesta acto seguido la Magistratura Constitucional que no se afecta el artículo 19 N° 3 de la Cata Fundamental, toda vez que, no es éste un caso en que la Tesorería imponga unilateralmente su interés propio a un ciudadano, pues, ante todo, ella no está actuando por sí y ante sí, sino a petición del acreedor. Luego, no es un cobro automático, sino que es necesario siempre que el acreedor entregue previamente una nómina de deudores y, además, el deudor toma conocimiento previo. Existe un plazo de un año completo para aclarar la situación tributaria, pues la retención opera sobre el impuesto a la renta que se declara y paga cada año en el mes de abril, y treinta días más para el certificado correspondiente. Finalmente, como se ha dicho, es una simple retención para el pago de una obligación ajena.
Y es que resulta claro que no se produce infracción al derecho a la defensa oportuna de la requirente, pues tuvo oportunidad de ejercer defensas en sede administrativa de manera previa a la retención. Como se ha insistido, no puede ignorarse el hecho de que recibió una notificación sobre la eventual retención, luego de lo cual tuvo 30 días para aclarar su situación ante el acreedor respectivo y hacerla valer ante la Tesorería a través de los medios que la ley señala.
Resulta contrario a la lógica, indica el fallo, que el deudor alegue que no tiene derecho a defensa porque el acto de la Tesorería es “automático”. Sin embargo, dicho efecto ejecutivo es solamente una consecuencia de que se trata de un acto administrativo (artículo 3º, inciso final, y artículos 50 y 51 de la Ley Nº 19.880). Eso no significa que esté privado de defensa y medios de impugnación. La requirente goza de tales derechos, que son principios informadores del procedimiento administrativo. Si no ha ejercido los recursos administrativos pertinentes, eso no se traduce en una afectación de su derecho a defensa.
De hecho, nada impide que, si su derecho es efectivo, la requirente ejerza las acciones judiciales pertinentes para quedar totalmente restituido. Puede ejercer estas acciones y obtener una restitución completa, incluso después de que los descuentos o retenciones hayan ocurrido.
De otro lado, la Magistratura Constitucional expone que la Tesorería no ejerce funciones jurisdiccionales. Al efecto, se arguye, en primer lugar, que la Tesorería no está constituyendo un crédito. Este existe y se debe a un tercero. En segundo lugar, los actos administrativos producen efectos jurídicos, favorables o desfavorables. Crean situaciones jurídicas. En tercer lugar, cabe señalar que el principio de separación de funciones, que constituye una base esencial de nuestra institucionalidad republicana y democrática (artículo 4º de la Constitución), impide que exista una confusión entre las funciones administrativas y judiciales.
De esa manera, cuando la Tesorería retiene, dicta un acto administrativo, no jurisdiccional. No está resolviendo conflictos de relevancia jurídica. De hecho, el conflicto de relevancia jurídica sólo se produce después y a consecuencia de la actuación administrativa. Es frente a ella que puede surgir el ejercicio de la jurisdicción.
Y en torno al derecho de propiedad, indica la sentencia que para que existiera tal derecho, la adquisición del objeto sobre el que éste recae debiera haberse producido conforme a la ley, que es la norma jurídica que regula los modos de adquirir la propiedad conforme al artículo 19, Nº 24º, de la Constitución. Sólo puede existir una devolución de impuestos cuando se cumplan las condiciones que la misma ley ha señalado para su concreción, de tal forma que no es posible sostener que una persona tenga un derecho de propiedad sobre las acciones, excepciones o recursos procesales. Como ha dicho antes esta Magistratura, el legislador es soberano para establecer el sistema de acciones o recursos (STC roles Nºs 1065-2008, de 18 de diciembre de 2008; 1432-09, de 5 de agosto de 2010, y 1443-09, de 26 de agosto de 2010), como ha hecho en este caso, sin que sea posible alegar derecho de propiedad alguno sobre estos remedios procesales.
Motivos anteriores en virtud de los cuales fue rechazado el requerimiento de autos.
Por su parte, el Ministro Romero concurrió al fallo, salvo respecto de lo manifestado en la segunda oración del considerando trigesimonoveno, el cual manifiesta, en lo esencial, que “el legislador es soberano para establecer el sistema de acciones y recursos”.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Aróstica, Brahm y Letelier, quienes estuvieron por acoger el presente requerimiento, por cuanto exponen que lo único verdaderamente determinante en este caso no es si las universidades tienen “competencia” para perseguir a sus ex alumnos, sino el hecho de que esta atribución se ejerza sin siquiera existir alguna “forma que prescriba la ley”. Esto es, sin que se haya dictado por el Legislador un “procedimiento justo y racional” que valide ejercer esta prerrogativa de ejecución unilateral, de que gozan las universidades estatales.
Como acontece en la especie, prosigue esto voto disidente, la carencia de una norma legal que delinee algún procedimiento adquiere relevancia pues permite al Estado Administrador utilizar, en materia de cobro de créditos universitarios, el mecanismo de autotutela ejecutiva establecido en la Ley N° 19.989, del año 2004, “sin previa audiencia”, especialmente respecto de deudas vencidas con anterioridad a su entrada en vigor (31.12.2004). Esto es que un descuento automático puede tener lugar sin que exista una oportunidad para alegar una justificación de relevancia jurídica, como es la prescripción extintiva de la pertinente obligación.
En la especie, se indica, no hay duda respecto a la competencia que detenta la Tesorería General de la República para disponer el acto de retención que prevé expresamente el artículo 1° de la Ley N° 19.989, contra los “deudores” del crédito solidario universitario. Lo cuestionable es que la ley no contemple un procedimiento a incoarse con antelación. En el que se asegure una actuación justa y racional, tras la notificación y recepción de todos los antecedentes del caso, dando una oportunidad de defensa al afectado para ante esa autoridad ejecutora, con el propósito de prevenir la comisión de demasías o abusos al realizarse este mecanismo de autotutela legal. Como es hacerlo extensivo, injustamente, contra quienes ya no revisten la condición de “deudores”, en virtud de la prescripción.
En el presente caso la Tesorería General de la República ha retenido una devolución anual de impuestos que pertenece -en propiedad- a los contribuyentes sobre la base de que el afectado sería deudor de créditos universitarios, aplicando sin más trámite el artículo 1° de la Ley N° 19.989
Así, concluyen estos Ministros arguyendo que, para lograr la restitución de un crédito estatal cuya existencia ha podido ser legítimamente controvertida, la autoridad administrativa debe iniciar las acciones legales tendientes a la obtención de un pronunciamiento judicial declarativo en tal sentido, como única manera de resolver la controversia jurídica planteada entre las partes.
Lo contrario, decir que el ejecutado puede posteriormente ejercer acciones judiciales, para quedar totalmente restituido (considerando 26°), se insiste, trastoca el orden natural y lógico de las cosas, que rechaza la consumación a cambio de una rehabilitación post facto.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del expediente y requerimiento Nº 2727-14.
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