El TC acogió un requerimiento de inaplicabilidad que impugnó el inciso 2° del artículo 62 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, contenida en el Decreto con Fuerza de Ley N° 458 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
La gestión pendiente incide en autos sobre recurso de casación en el fondo de que conoce la Tercera Sala de la Excma. Corte Suprema.
En su sentencia, expone la Magistratura Constitucional que en un Estado de Derecho, la regla general consiste en el pleno goce de los derechos por quienes son sus legítimos titulares, de modo que cualquier afectación al ejercicio de los mismos -en los casos autorizados por la Constitución- debe trazarse expresamente en la forma de una inequívoca excepción.
Enseguida, se indica que en estados de normalidad constitucional, el empleo por las leyes de tales espaciosos conceptos debe, sin embargo, morigerarse, cuando sirven de motivo para coartar o restringir derechos fundamentales, justamente para no poner en entredicho la “seguridad” que a su legítimo ejercicio le confiere la Constitución en el encabezado del artículo 19 y, al cierre, en el numeral 26° del mismo.
Y es que esta delimitación legal lo que asegura, efectivamente, que la autoridad administrativa realice una concreción adecuada y razonable de las referidas condiciones habilitantes. En tanto que, por contraste, al hacer depender una medida coactiva de excepción de términos ambiguos o conceptos difusos, abiertos a la apreciación subjetiva y evanescente del operador, erosiona severamente esa “seguridad” dada por la Carta Fundamental.
Así, y sin desmedro de procurar una convivencia armónica con la comunidad, es improcedente que los derechos preexistentes de la requirente -sobre el predio propio y sus instalaciones- queden condicionados en su eficacia a no causar indefinidas “molestias” o incomodidades a los vecinos de alrededor, pues la Constitución, en su artículo 19, N° 24°, no admite la falta de aquiescencia o de beneplácito como un modo de extinguir propiedades, una vez consolidadas.
El susodicho “traslado”, expone el TC, no implica que el establecimiento comprometido tenga que desplazarse, desde el lugar en que se encuentra radicado, a algún determinado barrio industrial. Se trata de una orden de retiro que para el afectado implica -en realidad- una ablación, esto es, la pérdida del derecho a permanecer en el inmueble de su propiedad, para seguir desarrollando las mismas actividades a que él lícitamente las destinó. Privación que se produce aunque formalmente conserve el título de propietario, habida cuenta de que en los asuntos jurídicos ha de estarse a la esencia de las cosas, independientemente de su denominación.
De otro lado, sostiene el fallo que el acto regulatorio difiere de una limitación en su contenido y alcance. El primero es aquel que tiene por objeto determinar las reglas conforme a las cuales se debe usar, gozar y/o disponer de la propiedad, orientadas precisamente a resguardar su ejercicio efectivo e impedir que se emplee contra la ley o contra derecho ajeno. Como se sabe, después del terremoto ocurrido en Talca el año 1928, con este objetivo se dictó la Ley N° 4.563, que luego daría origen a la primera Ley General sobre Construcciones y Urbanización, con el DFL N° 345, de 1931.
De esa forma, resulta que el inciso segundo del artículo 62, examinado, no solamente constriñe el ámbito u órbita donde puede continuar ejerciéndose el dominio, ya que su concreción práctica implica que el dueño de las instalaciones pierde el derecho a seguir actuando donde se ubican las mismas. La orden de traslado comporta una expulsión, secuela de la cual es que el propietario no puede continuar ejerciendo su derecho en el lugar donde válidamente lo radicó en su oportunidad.
Y cuando quiera que un desalojo basado en esta norma afecta el ejercicio de un derecho de propiedad que se presume lícito, entonces se priva al titular de aquellas facultades esenciales del dominio -uso, goce y disposición- de una manera que no admite la Constitución (artículo 19, N° 24°, inciso tercero), según se ha explicado.
Conforme a lo anterior, la Magistratura Constitucional concluye manifestando que la norma en examen no satisface este género de exigencias, pues omite algunos elementos que contribuirían a mitigar los efectos intensamente gravosos que conlleva la ejecución de tal medida de “traslado”. Tales como la previsión de un procedimiento reglado, donde se dé traslado al afectado de los informes sectoriales que obran en su contra, así como la posibilidad de aportar otros antecedentes con el objeto de que sean debidamente ponderados por la autoridad, incluido el Concejo municipal. Amén de contemplar una instancia superior donde se sopesen las repercusiones que para los trabajadores de la empresa y otros terceros podría acarrear la adopción de una medida de tal carácter, de suerte que, en el extremo de que no sea posible conciliar todos los intereses involucrados, en aras al desarrollo económico y social de la comuna, se contemple -incluso- el pago de las indemnizaciones de rigor.
Motivos anteriores en virtud de los cuales fue acogido el requerimiento de autos.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Carmona, Fernández Fredes, Hernández Emparanza y García, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento, toda vez que, indican en esencia, que no se afecta el artículo 19 N° 21 de la Constitución, por cuanto, en primer lugar, expresan que el problema no es que la norma impida o prohíba, sino que se generan ciertos efectos que la empresa no quiere asumir. No se trata, en consecuencia, de un problema de la norma propiamente tal, sino que de los efectos que ésta produce en la empresa requirente y que ésta rechaza.
En segundo lugar, agrega el voto disidente, la actividad económica industrial que se desarrolla dentro del radio urbano está sujeta a una serie de restricciones. Una de ellas son las condiciones que establece el legislador, de tal manera que la norma no prohíbe el desarrollo de una actividad económica. Habilita a la Administración a declarar que la industria mal ubicada, producto de no sujetarse a la planificación territorial, no cumple las condiciones de operación que la norma exige (no causar molestias o daños al vecindario), por lo que debe trasladarse y operar en otro lugar. La empresa pierde el privilegio, el estatuto de excepción, por no respetar las condiciones de no afectar, de manera negativa y significativa, la vida de los vecinos.
A continuación, manifiestan estos Ministros que no se afecta el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política, ya que, en primer lugar, se señala que la empresa lleva casi diez años operando sin sujetarse al plan regulador, pues sus terrenos se encuentran congelados en atención a que la industria existía con anterioridad al plan regulador del año 2005. El uso del suelo urbano, recordemos, en las áreas urbanas, se rige por lo dispuesto en los planes reguladores.
En segundo lugar, se agrega, no se le toca nada que tenga que ver con el proceso productivo, pues sigue siendo dueña del inmueble, de las máquinas, de las instalaciones.
En tercer lugar, arguye la disidencia que estamos frente a una limitación al dominio. Desde luego, porque hay una obligación de retiro. La industria no puede seguir emplazada donde está. Enseguida, es una obligación impuesta por la autoridad administrativa. Finalmente, se trata de una medida que beneficia derechos de terceros o que exceden al titular.
Así, la obligación de traslado se funda en la causal de función social consistente en la “utilidad y salubridad públicas”. Estas no miran al interés privado o individual. La expresión “utilidad” apunta al beneficio o provecho colectivo. La expresión “salubridad”, a lo bueno para la salud pública. Esta es más que la ausencia de afecciones o enfermedades, pues es el estado de completo bienestar físico, mental y social. Finalmente, la expresión “públicas” alude al compromiso de los integrantes de la comunidad nacional (artículo 1° de la Constitución), que viven cerca de la industria y que la obligación impuesta pretende cautelar.
Además, la disidencia aduce que la Constitución, en materia ambiental, delinea una restricción común a todos los derechos para su protección. Conforme al artículo 19, N° 8°, la ley puede establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente. Ello implica que el legislador defina la restricción. En este caso, el traslado de una industria. Dicha restricción debe ser determinada (“específica”). Puede comprender cualquier derecho o libertad, siempre que se precise. En la norma que se analiza, es el traslado de una industria molesta o dañina al vecindario.
Finalmente, señalan estos Ministros que no se afecta el artículo 19 N° 20 de la Constitución Política, toda vez que la decisión del traslado busca evitar que determinadas emanaciones de una industria mal emplazada tengan que ser soportadas por los vecinos de su entorno, en atención a que el legislador permitió que la actividad económica pudiera seguir desarrollándose, a pesar de no someterse al plan regulador. La norma busca proteger la seguridad y salubridad de los vecinos.
En segundo lugar, prosiguen, no cualquier emanación desagradable permite fundar la decisión de traslado. Debe tratarse de una molestia o daño significativo, definido por una autoridad técnica sobre la base de estándares legales y reglamentarios y de buenas prácticas de las mismas entidades.
En tercer lugar, la medida de traslado se enmarca dentro de la función social de la propiedad. Hay, por lo mismo, una finalidad legítima que persigue la medida, y que demanda “cuanto exija” dicha función social.
Finalmente, y en cuanto a la proporcionalidad propiamente tal, concluye la disidencia arguyendo, de partida, que la empresa está relevada de cumplir las normas del plan regulador, en cuanto sus terrenos están congelados. Enseguida, es trasladada porque infringe una prohibición de no molestar o dañar a los vecinos. Del mismo modo, cabe sostener que, aun con el traslado, la empresa no sufrirá pérdidas, pues, de un lado, se mantiene un uso alternativo de los bienes involucrados. Del otro, porque los bienes que componen el proceso industrial son bienes transables o liquidables.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y expediente Rol N° 2684.
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