El TC rechazó inaplicabilidades, causas roles Nºs 2495 (2496, 2497, 2498, 2499 y 2500; acumuladas) y 2501, que impugnaban los artículos 166 y 171, inciso 2°, del Código Sanitario.
Las gestiones pendientes invocadas inciden en autos sobre reclamaciones de multas sanitarias interpuestas contra el SEREMI de Salud de la Región Metropolitana, por la empresa Pizza Pizza, por una parte, de que conoce el Vigésimo Cuarto Juzgado Civil de Santiago, y, por otra, por una inmobiliaria, de que conoce el 26° Juzgado Civil de Santiago.
En su sentencia, adujo la Magistratura Constitucional que, traídos los autos en relación, terminada la vista de la causa y cumplidas las medidas para mejor revolver decretadas, se procedió a votar el acuerdo respectivo, produciéndose empate de votos, con lo cual, atendido el quórum calificado exigido por la Carta Fundamental para acoger esta clase de requerimientos y que, por mandato de la letra g) del artículo 8° de la LOCTC, el voto del Presidente no dirime un empate en estos casos, se tuvieron por rechazados los requerimiento por no haberse alcanzado el quórum constitucional necesario para ser acogidos.
Conforme a lo anterior, las consideraciones por acoger los requerimientos –expuestas por los Ministros Bertelsen, Vodanovic, Aróstica y Brahm– sostuvieron, en esencia, que el precepto legal cuestionado viene a privar de su objeto al reclamo sanitario en los casos señalados o, lo que es lo mismo, privar de acción al administrado para reclamar de una sanción sanitaria cuando se encuentre en los casos anotados.
La norma impugnada, agregan, impide un control jurisdiccional de lo obrado y resuelto en la fase administrativa, incidiendo en un aspecto primordial o esencial para la imposición de toda sanción, toda vez que aquella limitación dice relación con los motivos de hecho o supuestos fácticos que hacen procedente la aplicación de la sanción.
Poco sirve al administrado el derecho de acceder a un tribunal, que consagra el primer inciso del artículo 171 del Código Sanitario, para reclamar la legalidad de la multa que se le pretende imponer si dicho Tribunal se encuentra previamente sujeto a los hechos que el mismo órgano que le impone la multa haya dado por comprobados en sede administrativa. Es decir, acceder a un Tribunal que se encuentra imposibilitado de realizar un juicio amplio de la cuestión factico-jurídica sometida a su conocimiento.
Es por ello que puede decirse que, en los presentes casos es, precisamente, el ejercicio pleno de la jurisdicción el que se encuentra comprometido cuando el precepto legal cuestionado impone al Juez una limitación en lo que toca a los motivos de hecho en los que se basa la sanción, imponiéndole el rechazo jurisdiccional de la reclamación, con el consiguiente efecto de cosa juzgada, con base a lo comprobado en sede administrativa, motivo que resulta suficiente para declarar la inaplicabilidad de dicho precepto, por resultar contraria al derecho asegurado en el Nº 3° del artículo 19 de la Carta Fundamental.
De ese modo concluyen expresando que no obstante que el legislador pueda determinar la competencia o esfera de atribuciones de que gozará un determinado Tribunal de la República, no puede, mediante la dictación de una ley, producir la ablación de aspectos que son de la esencia de la jurisdicción, como lo es el conocer de los hechos que constituyen el sustento material o fáctico del conflicto jurídico sometido a su conocimiento y, desde luego, de resolver, conforme a ese conocimiento, dicha controversia. Cuestión que como vimos, es el corolario preciso del contenido normativo de la regla contenida en el inciso 2° del artículo 171 del Código Sanitario, como precepto dirigido precisamente al juez, en el contexto específico del conocimiento y resolución de las mentadas reclamaciones.
Por su parte, las consideraciones por acoger los requerimientos –expuestas por los Ministros Carmona, García, Hernández Emparanza y Romero– arguyen, en lo grueso, y en torno al primer argumento de los requirentes, que las normas impugnadas le impiden probar lo que estime pertinente a sus garantías. Dicho alegato lo construye sobre la base del valor probatorio que tienen las actas, que pueden dar por probada la infracción (artículo 166 reprochado) y que si se comprobó en el sumario sanitario los hechos motivos de la infracción, el tribunal debe desechar la reclamación.
Al respecto, indican que no es efectivo que el sumariado quede en la indefensión. Desde luego, iniciado el sumario, el infractor es citado a una audiencia ante la autoridad “con todos sus medios probatorios” (artículo 163 del Código Sanitario).
En segundo lugar, manifiestan luego estos Ministros, los preceptos impugnados no descartan prueba adicional. El acta no es plena prueba. La infracción puede darse por establecida con el acta que levante el funcionario sólo si ésta es suficiente para comprobar la infracción (artículo 166 cuestionado). Los hechos deben ser comprobados en el sumario sanitario (artículo 171 objetado). Por lo mismo, el acta puede ser desvirtuada por otras pruebas.
Que el acta no descarta otros medios probatorios. Los tribunales han considerado que sólo si el acta no es desvirtuada, resulta suficiente para dar por establecida las infracciones sanitarias (SCA Arica, 56/2010). También ha sostenido que el acta puede ser desvirtuada por el reclamante durante el contencioso administrativo (SCS 2543/2013). El acta permite dar por establecida la infracción, pero no exime al servicio de establecer cuál es ésta y de fundar su decisión (SCS 5313/2008).
Los requirentes, durante los procedimientos administrativos, señala este voto, o no presentaron prueba destinada a controvertir lo aseverado en el acta o la que presentaron no controvierte medularmente lo señalado en ella. No hay por lo tanto, una indefensión que provenga de las normas impugnadas.
A continuación, respecto al segundo reproche que se formula a los preceptos, que el valor probatorio del acta genera una desigualdad en favor de la administración, que se ve relevada de probar, precisan en primer lugar, que la autoridad sanitaria que lleva el sumario, guiada por el principio de oficialidad, no está relevada de probar los hechos en que se funda la infracción. Los hechos deben acreditarse por todos los medios que la ley franquea. De ahí que esté facultada para “investigar y tomar declaraciones necesarias en el esclarecimiento de los hechos” (artículo 162 del Código Sanitario).
En segundo lugar, agregan, el valor probatorio que se entrega al acta es equivalente al “testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales” (artículo 166 reprochado), pues los hechos se pueden dar por establecidos por el acta o por dichos de dos testigos.
En tercer lugar, la comprobación de la infracción no es automática por la mera acta. Por una parte, porque es necesario que del acta se infieran antecedentes que comprueben la infracción. Por la otra, puede haber otros medios probatorios que controviertan lo que en ellas se deja constancia.
Por otra parte, este voto se pregunta si el valor probatorio asignado por la ley al acta de inspección se justifica o es un privilegio abusivo.
Al efecto, entienden que se justifica. En primer lugar, porque es la culminación de un mecanismo fiscalizatorio: la inspección. En ella, un funcionario registra lo que observa de un modo directo en la correspondiente visita. En segundo lugar, dichos hechos pueden cambiar o desaparecer, producto de su evolución o transitoriedad, o de su corrección. Por ello, necesitan ser consignados. En tercer lugar, la administración fiscaliza o vigila que el particular que lleva a cabo una actividad cumpla con la ley.
No hay, por lo tanto, ningún desequilibrio, pues el afectado tiene la posibilidad de controvertir la prueba de la administración y esta debe probar sus cargos.
En relación al último argumento de los requirentes, que los preceptos impugnados imponen al juez un valor probatorio, que impide aplicar su propio criterio, restringiendo los poderes inherentes a la jurisdicción, se arguye por este voto que no es inconstitucional que la ley asigne un valor probatorio a determinados instrumentos. El legislador puede, libremente, establecer un valor probatorio determinado o dejar entregado al juez la ponderación de los medios probatorios. El legislador puede dar un valor superior a una prueba cuando quiere despejar futuras controversias, cuando quiere alterar una carga de la prueba, cuando la prueba tiene base para ese valor probatorio.
En segundo lugar, se precisa que la expresión “bastará” para dar por establecida la infracción, que utiliza, es sólo un mínimo, que establece un valor probatorio sujeto a condicionantes. De una parte, que del acta se infiera la infracción, y del otro, que no hay otros medios probatorios contradictorios. En todo caso, como se indicó, el acta admite prueba en contrario.
En tercer lugar, la jurisprudencia de los tribunales no ha entendido que se disminuyan sus facultades con el precepto rechazado.
En cuarto lugar, señalan, durante los sumarios, la empresa sancionada, en sus descargos, sólo informó de mejoras que se habían introducido a los locales respecto al momento en que se produjo la fiscalización; no acompañó documentos ni desvirtuó con otros antecedentes la prueba de la autoridad relacionada con la existencia de los hechos, o sólo contravino hechos aislados. No es, entonces, la norma requerida, sino la forma en que se defendió la empresa sancionada la que la puso en una situación compleja.
Finalmente, concluyen estos Ministros no considerando que el hecho que el reclamo de ilegalidad, que contempla el artículo 171 del Código Sanitario, tenga un reproche de constitucionalidad por acotar las causales de reclamación. Por de pronto, porque es el legislador el que define este tipo de causales. El legislador no está obligado a establecer reclamos por todas las posibles situaciones que un reclamante considera injustas. Como se trata de una revisión de lo que la administración hizo en el procedimiento sancionatorio correspondiente, puede configurar las causales que permiten dicha revisión. El reclamo parte de la base que hubo una garantía pre contenciosa en dicho procedimiento. De lo que se trata es examinar si lo hizo la autoridad en dicho procedimiento fue abusivo o excesivo. Enseguida, porque las causales permiten reclamar de los aspectos medulares de una controversia en torno a una sanción administrativa: si se probaron los hechos, si los hechos constituyen la infracción y si la sanción aplicada corresponde a la infracción.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro de los requerimientos y expedientes Nºs 2495 (2496, 2497, 2498, 2499 y 2500; acumuladas) y 2501.
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