En el marco de un control de constitucionalidad, la Corte Constitucional de Colombia declaró la exequibilidad de una norma contemplada en el Código de  Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que resuelve los recursos a favor del recurrente, cuando el funcionario no los decide dentro de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición, figura también conocida como silencio administrativo positivo.

La norma en cuestión señala en lo pertinente: “Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente”.

En este caso, la Magistratura Constitucional colombiana debió determinar si el plazo que contempla la norma parcialmente acusada para resolver los recursos que se interpongan en procesos administrativos contra actos sancionatorios y la resolución favorable al recurrente en el evento de que no se decida en tiempo en dicho lapso, desconocen la vigencia de un orden justo (art. 2º C.P.), el derecho al debido proceso (art. 29 C.P.), la facultad que tienen los ciudadanos de solicitar sanciones administrativas (art. 92 C.P.) y los principios que rigen la función pública (art. 209 C.P.).

En su sentencia –dada a conocer por medio del respectivo comunicado prensa– la CC de Colombia comenzó observando que la regla general en el ordenamiento jurídico colombiano, es la de que agotados los plazos que tiene la Administración para dar respuesta a un requerimiento de carácter general o individual sin que aquella se produzca, ha de entenderse negado el requerimiento. Esta figura se denomina silencio administrativo negativo, que genera un acto ficto por medio del cual se niega la solicitud elevada, acto que el administrado puede recurrir ante la misma Administración o la jurisdicción. Excepcionalmente, el legislador puede establecer que la ausencia de respuesta frente a una solicitud, se entienda resuelta a favor de quien la presentó, figura que se conoce con el nombre de silencio administrativo positivo. En este evento, la omisión de respuesta origina una situación a favor del interesado, que debe protocolizar en la forma en que lo prescribe el artículo 42 del Código Contencioso Administrativo actualmente vigente.

Desde la perspectiva constitucional, prosigue el fallo, la figura del silencio administrativo configura una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda (i) hacer valer sus derechos ante la Administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte de la Administración; (ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la Administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que ese mutismo concreta en su cabeza un derecho. Para la Corte, esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la Administración de justicia, vulnerados por la Administración, al no ofrecer una respuesta oportuna a los requerimientos elevados por los ciudadanos. Aclaró que esta ficción no exime a la Administración de absolver la solicitud, pues sólo pierde la posibilidad de contestar cuando el administrado hace uso de los recursos de la vía gubernativa contra el acto ficto, acude a la autoridad judicial y se profiere el auto admisorio de la demanda (art. 40 C.C.A.). Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha señalado que los recursos contra los actos de la Administración son expresiones del derecho fundamental de petición, razón por la cual, el Estado está obligado a resolverlos en los términos establecidos en la ley y en el evento de que no sea así, entender que frente a ellos opera la figura del silencio administrativo negativo, cuando el legislador no disponga otra cosa, para que el administrado pueda dirigirse ante la jurisdicción o ver satisfecha su pretensión.  De esta forma, insiste, la figura del silencio administrativo en el marco del Estado social de derecho permite materializar algunos derechos fundamentales como el de petición y debido proceso cuando se configura el silencio positivo o el de acceso a la administración de justicia y los principios de celeridad y eficacia en el caso del silencio negativo, en donde es competencia del legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, señalar los eventos o casos frente a los cuales opera uno y otro.

En este sentido, la Magistratura Constitucional colombiana consideró que el término de un año fijado por el precepto acusado se ajusta al derecho al debido proceso que se impone en toda clase de actuación estatal y que le permite al ciudadano, sujeto de la investigación, conocer en un término más que razonable para resolver una impugnación frente a una sanción administrativa. Cosa distinta es que en circunstancias excepcionales de fuerza mayor o caso fortuito, pueda justificarse la mora en la resolución del recurso. Y es que a juicio de la Corte, las consecuencias por las omisiones de la Administración deben ser soportadas por ésta y no por el ciudadano.

En consecuencia, concluye la sentencia declarando la constitucionalidad de la norma en cuestión, por no encontrar razón alguna para considerar que la procedencia del silencio administrativo positivo en materia de recursos frente a la facultad sancionadora del Estado vulnere los postulados de la Constitución de 1991, entre otros, la vigencia de un orden justo, el derecho al debido proceso y los principios que rigen la función pública. Por el contrario, la consagración de esta figura se ajusta a esos postulados porque el ciudadano no tiene porqué soportar la inactividad del Estado y es a éste al que le corresponde actuar con observancia de los principios de eficacia y celeridad para resolver en tiempo los recursos presentados.

La decisión fue acordada con los salvamentos de votos –votos disidentes– de los magistrados María Victoria Calle Correa y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, quienes se apartaron de lo resuelto por el voto de mayoría por considerar que el silencio administrativo positivo, como consecuencia de no haberse resuelto en el término de un año los recursos interpuestos contra sanciones administrativas, es un medida desproporcionada, violatoria de un orden justo, el debido proceso, la igualdad y los principios constitucionales que orientan la función administrativa.

En concepto de la Magistrada Calle Correa, resulta del todo desproporcionado que por el mero transcurso del tiempo, sin tener en cuenta muchos factores que dificultan una decisión en dicho plazo o la negligencia de un funcionario, desaparezca una sanción que ha sido impuesta después del agotamiento de un proceso administrativo adelantado con todas las garantías y un acervo probatorio que lleva a presumir la responsabilidad del infractor. Además, agrega, vulnera el derecho de igualdad, en la medida que frente a la misma situación, un recurrente que ha infringido la ley se vea favorecido por la ausencia de pronunciamiento del Estado debido a la negligencia de un funcionario o la complejidad del recurso, mientras que otro si tendrá una decisión de fondo en uno u otro sentido, que puede no serle favorable en similares circunstancias. No debe olvidarse que se trata del ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado que busca restaurar el detrimento causado a intereses de orden general por la infracción de la ley, que quedarán sin sanción. De esta manera, se contraria la vigencia de un orden justo, en concordancia con las finalidades esenciales del Estado estipuladas en el artículo 2º de la Constitución y con los principios de la función administrativa. Por estas razones, la disposición legal demandada ha debido ser retirada del ordenamiento jurídico.

Por su parte, el magistrado Mendoza Martelo manifestó que no compartía la posición de la mayoría, según la cual, la norma acusada no resulta contraria a la Constitución, sobre la base de considerar que las consecuencias de las omisiones de la administración deben ser soportadas por ésta y no por el ciudadano. Aclaró, que la norma acusada opera en el campo del derecho administrativo sancionador y no en el campo propiamente disciplinario. En todo caso, se trata de sancionar a quien, según quedó demostrado y justificado en la actuación correspondiente, ha incurrido en un comportamiento contrario a derecho, frente a lo cual lo que está de por medio no es nada más ni nada menos que el interés general, por cuanto es  precisamente a la comunidad a quien le interesa que la conducta que se muestra contraria a los principios que informan la función administrativa, se sancione. De manera que existe una tensión entre el interés particular del sancionado y el interés general de la comunidad y, de acuerdo con la Constitución, debe primar este último. En esos términos, sostiene este voto disidente, la solución no estaba en fijar un lapso de caducidad cuyo vencimiento genera un silencio positivo tan gracioso y extremo que hace desaparecer la sanción no obstante que puedan concurrir todos los supuestos que ameriten imponerla, sino, más bien, en adoptar las medidas suficientemente persuasivas que obligaran a que el funcionario resolviera el recurso oportunamente, dejando a salvo el interés general que, a no dudarlo, propugna por que se sancione, ejemplarmente, al funcionario o particular que ha procedido en contra de la ley o el reglamento.

Vea texto íntegro del comunicado de prensa sobre la sentencia C-875/11.