El TC rechazó el requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba los incisos primero y segundo del artículo 43 de la Ley N° 19.966, que establece el Régimen de Garantías de Salud.
La gestión pendiente invocada incide en un recurso de casación en el fondo seguido ante la Corte Suprema, mediante el cual se pretende dejar sin efecto una sentencia interlocutoria de la Corte de Apelaciones de Santiago, que confirmando la de primera instancia, hizo lugar al incidente de nulidad de todo lo obrado, poniendo término a un juicio de indemnización de perjuicios por negligencia médica, al no haberse cumplido con el trámite previo de mediación ante el CDE.
En su sentencia, y entrando derechamente al fondo del asunto, la Magistratura Constitucional destaca, en torno a la mediación en la ley sobre régimen de garantías de salud, que el legislador tuvo particularmente presente, al instituir el trámite de la mediación previa en estos casos, la necesidad de proteger a la parte más débil en la relación que genera el otorgamiento de una prestación de salud, a través de un procedimiento más accesible y simplificado que la acción directa ante los tribunales que, además, podía generar una excesiva judicialización de este tipo de conflictos. Se pensaba, en efecto, que muchos conflictos jurisdiccionales podían ser evitados llegando a arreglos previos a través del sistema de mediación.
Congruente con lo expresado, prosigue la sentencia, el inciso final del artículo 43 de la Ley N° 19.966 definió a la mediación como “un procedimiento no adversarial y tiene por objetivo propender a que, mediante la comunicación directa entre las partes y con intervención de un mediador, ellas lleguen a una solución extrajudicial de la controversia.” El artículo 53 de la misma ley, en su inciso primero, añadió que: “En caso de llegar a acuerdo, se levantará un acta firmada por las partes y el mediador. En ella se describirán los términos del acuerdo, las obligaciones que asume cada una de las partes y la expresa renuncia del reclamante a todas las acciones judiciales correspondientes. El acta surtirá los efectos de un contrato de transacción.”
Más adelante, y en cuanto a la infracción al derecho a la igualdad ante la ley, sostiene el TC que para decidir sobre esta primera infracción constitucional, debe recordarse que lo que impide el inciso segundo del artículo 19, N° 2°, de la Constitución Política es que la ley o alguna autoridad establezcan “diferencias arbitrarias.” En consecuencia, y como ha sostenido nuestra Magistratura, “la prohibición de la discriminación arbitraria es una dimensión de la igualdad que no significa que toda diferencia exija un trato legal diferenciado, pues ello haría imposible establecer reglas generales. Lo que la Constitución prohíbe no es hacer diferencias, sino hacer diferencias arbitrarias. No se prohíbe dar trato igual a situaciones diferentes, sino hacerlo arbitrariamente; esto es, sin un fin lícito que lo justifique; lo prohibido es hacerlo sin razonable justificación.” (STC Rol N° 807, considerando 22°).
Y es que, se arguye por la mayoría, partiendo de la base de que todo daño debe indemnizarse por el responsable del mismo, el ordenamiento jurídico ha ido introduciendo, progresivamente, formas alternativas de resolución de conflictos en relación con las que se desarrollan en sede judicial.
En este contexto, aduce el fallo, puede sostenerse que el sistema de mediación previa en los reclamos que se pretendan deducir para obtener la reparación de perjuicios por daños provocados por una negligencia de un prestador de salud, en el contexto de la Ley N° 19.966, introduce una diferencia frente a la posibilidad de impetrar directamente esa reparación ante los tribunales de justicia, en conformidad a las reglas generales de responsabilidad que establece el Código Civil. Sin embargo, no se trata de una única diferencia, sino que ella es aplicable también a otras situaciones que, como las que se han reseñado, propenden a disminuir o evitar la judicialización de conflictos de común ocurrencia en la vida cotidiana, con el consiguiente beneficio para los propios afectados.
Según lo anterior, y en torno al test de razonabilidad aplicado en la especie, la jurisprudencia del TC ha señalado que éste se construye en estos casos sobre la base de la constatación de tres elementos: a) si la diferencia es necesaria desde el punto de vista de la finalidad que tuvo el legislador al establecerla; b) si la diferencia es, además, adecuada e idónea en relación con el fin perseguido; y c) si, por último, la diferencia es tolerable por el destinatario (STC roles N°s 790, 986, 1046, 1061, 1182, 1234, 1340, entre otras)
En torno al primer requisito, esto es, que la diferencia sea necesaria, la evocación de los fundamentos del establecimiento de la mediación previa en la Ley N° 19.966, realizada en el Capítulo III de esta sentencia, deja en evidencia que el propósito esencial que ha animado al legislador, en este caso, es evitar la judicialización de los conflictos, protegiendo, al mismo tiempo, a la parte más débil en la prestación de salud, que es el usuario. En lo que atañe al segundo requisito –la adecuación e idoneidad del procedimiento de mediación previa-, por la misma razón antes expresada, sostiene el TC, no se divisa razón para estimar que tales parámetros no se cumplen en la especie, toda vez que, como se ha expresado, la mediación tiene por objeto propender a que las partes lleguen a una solución extrajudicial de la controversia con los efectos propios de una transacción.
Por último, en relación con el requisito de que la mediación previa resulte tolerable para el destinatario, debe sostenerse que él también se cumple en este caso, pues la mediación no impide el acceso a la justicia ni tampoco obstaculiza la reparación que se persigue.
Respecto a la infracción al derecho a la igualdad de acceso ante la justicia, manifiesta la sentencia que, en el presente caso, no puede sostenerse válidamente que la requirente haya visto obstaculizada la igualdad en el libre ejercicio de sus derechos –también conocida como igualdad ante la justicia-, pues, como se ha explicado en el capítulo que precede, el acceso a la mediación previa al planteamiento de su reclamo judicial de indemnización de perjuicios, suspende el plazo de prescripción de las acciones civiles y criminales que procedan, por expresa disposición del inciso final del artículo 45 de la Ley N° 19.966. De esa forma, aunque la mediación fracase, la requirente no queda impedida de acceder a los tribunales ordinarios para obtener la satisfacción de su pretensión.
Así, concluye en esta parte el voto de mayoría que, aun cuando, en la especie, la mediación contemplada en el inciso segundo del artículo 43 de la Ley N° 19.966 impone una exigencia previa al ejercicio de las acciones jurisdiccionales contra prestadores privados de salud, no puede estimarse que vulnere la igualdad en el ejercicio de los derechos de la requirente, pues queda a salvo la posibilidad de deducir las acciones civiles y criminales respectivas en caso que la mediación fracase. Por el contrario, si ella es exitosa, se habrá resuelto el conflicto suscitado a través de un equivalente jurisdiccional cuyos efectos se asimilan a los de una sentencia pronunciada por un órgano jurisdiccional.
Sobre las infracciones al derecho de propiedad y a la protección a la esencia de los derechos que la Constitución garantiza, la sentencia descarta asimismo la alegación formulada por la requirente en este punto, pues si, como se ha sostenido, la aplicación de los incisos primero y segundo del artículo 43 de la Ley N° 19.966 a la gestión pendiente, no resulta contraria a la igualdad ante la ley, a la igualdad en el ejercicio de los derechos y al derecho de propiedad, mal podría sostenerse, ahora, que se afecta la esencia de los mismos. En efecto, insiste la Magistratura Constitucional, no se divisa cómo el recurso a la mediación previa puede privar a aquellos derechos de lo que les es consustancial al punto de tornarlos irreconocibles, ni tampoco que los someta a exigencias que los hagan irrealizables, los entraben más allá de lo razonable o los priven de tutela jurídica, según los criterios sentados por este Tribunal para explicar los alcances del artículo 19, N° 26°, de la Carta Fundamental (STC roles N°s 43, considerando 21°, y 200, considerando 4°).
Por el contrario, concluye el TC, debe insistirse, una vez más, en el hecho de que el recurso a la mediación previa no priva, agota ni limita el ejercicio de las acciones jurisdiccionales tendientes a obtener la reparación de una negligencia médica proveniente, en este caso, de prestadores privados, sino que sólo lo suspende mientras se desarrolla el proceso de mediación. Si ésta es exitosa, no será necesario deducir dichas acciones, mientras que si fracasa, quedará expedito el camino para impetrarlas conforme a las reglas generales.
La decisión fue acordada con la prevención del Ministro Fernández Fredes, quien concurrió a lo resuelto sin compartir lo sustentado en los considerandos noveno al undécimo de la sentencia, toda vez que, en su opinión, el libelo de autos debió declararse improcedente por no resultar los preceptos impugnados de aplicación decisiva en la gestión pendiente, misma que es dilucidable con la sola aplicación de los artículos 83 y 303 N° 6 del Código de Procedimiento Civil, según se desprende del contenido del recurso de casación en el fondo que la constituye.
Por otra parte, la decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Vodanovic, Navarro y Aróstica, quienes estuvieron por acoger la inaplicabilidad solicitada y declarar que el artículo 43, inciso segundo, de la Ley N° 19.966 no puede ser aplicado en el juicio pendiente, por resultar contrario a la Constitución, toda vez que, al contemplar una mediación obligatoria como presupuesto del libre acceso a la Justicia, vulnera abiertamente el derecho asegurado en el artículo 19, N° 3°, de la Constitución, además de que, al establecer que esa mediación tenga lugar fuera del Poder Judicial, infringe su artículo 76, inciso primero.
Lo anterior, por cuanto para “la protección de la ley en el ejercicio de sus derechos”, sea que se pretenda la declaración, reconocimiento, salvaguarda o ejecución de los mismos, el artículo 19, N° 3°, de nuestra Carta Fundamental asegura a todas las personas el acceso sin más trabas ni demoras a la Judicatura y su correspondiente juez natural (STC Rol N° 792 y sus reiteraciones), cuyo correlato, el artículo 76 del mismo texto supremo concibe como la jurisdicción, esto es el poder-deber que le asiste “exclusivamente” a los órganos del Poder Judicial para “conocer y resolver” toda clase de contiendas sobre bienes o derechos, precisamente con miras a brindar una “pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República”, conforme afianza al sistema judiciario chileno el artículo 77 constitucional.
Carecería de sentido que la Carta Fundamental, prosigue el voto disidente, se hubiese esmerado en asegurar la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, así como los derechos a la defensa jurídica, a ser juzgado por el juez natural y a un justo y racional procedimiento, si no partiera de la base de la existencia de un derecho anterior a todos ellos y que es presupuesto básico para su vigencia, cual es el derecho de toda persona a presentarse ante el juez, a ocurrir a los tribunales, sin estorbos o condiciones que lo dificulten, retarden o impidan arbitraria e ilegítimamente (Rol N° 968).
Y es que, arguyen estos Ministros, resulta incuestionable que el precepto legal impugnado representa una traba, obstáculo o impedimento infundado para acceder a la Justicia. Tanto así que consta en el proceso que la requirente, mediante las resoluciones judiciales cuyas copias rolan a fojas 35 y 41 de este expediente, se ha visto impedida de ejercitar una acción procesal para perseguir la reparación de los daños que se le habrían causado por prestadores de servicios de salud, con el fundamento, precisamente, de que el artículo 43 de la Ley N° 19.966 “impone de manera perentoria, como presupuesto esencial de validez de toda relación jurídico procesal, que antes que se ejerza cualquier acción en que se persiga el resarcimiento de ciertos daños causados por prestadores privados de salud, debe someterse el conocimiento de tales hechos a un proceso de mediación previa ante los mediadores acreditados en la Superintendencia de Salud”.
Una segunda inconstitucionalidad, aducen, toma forma por el hecho de que este proceso de mediación deba ser celebrado al margen de los tribunales previstos por el ordenamiento para dirimir las causas civiles y criminales, pues se lleva a efecto en la esfera de la Superintendencia de Salud, no obstante la prohibición de injerencia jurisdiccional que el inciso primero del artículo 76 de la Carta Fundamental impone al Presidente de la República y, por lógica extensión, a todos los demás organismos y servicios pertenecientes a la Administración Pública.
Y todavía, concluye el voto disidente, pesa sobre el precepto legal reparado una tercera causal de inconstitucionalidad, que lo anula en su origen, pues la norma que instituyó este mecanismo preceptivo y alternativo de mediación, constitutivo de un “equivalente jurisdiccional” y comoquiera que no se canaliza dentro de la institucionalidad judicial, debió tramitarse en la forma de una ley orgánica constitucional, por imperativo del artículo 77, inciso primero, de la Carta Fundamental. Teniendo presente que, con un criterio análogo, esta Magistratura ha prevenido que sólo en virtud de una ley de ese carácter cabe estatuir arbitrajes forzosos (STC roles N°s 119, 195, 360 y 2191) o comisiones conciliadoras y arbitrales (STC roles N°s 236 y 1536).

Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N° 2042.

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