El TC acogió parcialmente dos requerimientos de inaplicabilidad que impugnaron el artículo 53, inciso tercero y quinto –última parte- del Código Tributario.
Las gestiones pendientes invocadas recaen en sendas reclamaciones tributarias pendientes de resolución ante la Corte de Apelaciones de Santiago.
El requirente estima que los preceptos legales cuestionados vulneran diversas disposiciones constitucionales, tales como la prohibición que la ley establezca tributos manifiestamente desproporcionados o injustos, la garantía de la no discriminación en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia económica y el derecho de propiedad, por cuanto se cobran intereses penales excesivos –que ascienden al 1.5% mensual-, más aún si para ser eximidos de ellos el contribuyente debe obtener –en la hipótesis que la norma legal prevé- una declaración previa del propio SII, siendo improbable que el órgano público admita su responsabilidad en el atraso.
En su sentencia –que terminó por acoger sólo la impugnación recaída sobre el art. 53, inciso tercero del Código Tributario– arguye el TC, en torno a la identificación del problema constitucional que, lo que se cuestiona en estos autos es los efectos contrarios a la Constitución Política de la República que la disposición produce, en el caso concreto, desde que se aplica una pena o interés moratorio de 1,5% mensual, que corresponde al 18% anual. Su contradicción, se agrega, con el artículo 19, N° 2°, constitucional radicaría en carecer de fundamento y ecuanimidad y, en definitiva, ser desproporcionado y abusivo. En cuanto a los efectos monetarios concretos que produciría su aplicación práctica, a una deuda tributaria ascendente a $ 36.620.704 se le deben sumar $ 38.118.660 por concepto de intereses moratorios.
Luego, y en torno al análisis de la norma, expone el fallo que cabe hacer presente algunas reflexiones producidas como consecuencia de la dictación de Ley N° 18.682, en cuya virtud se volvió al porcentaje del 1,5%, tal como había sido estatuido en el primitivo Código de 1974, pues, como en esencia expresa el TC, la rebaja de la tasa de interés del 2,5% al 1,5% no fue objeto de discusión en sí misma, pues hubo consenso en que la tasa del 2,5% era absurdamente alta comparada con la tasa de mercado, al paso que no fueron acogidas por la Comisión Conjunta y fueron retiradas por el Ejecutivo las enmiendas propuestas en el sentido de imponer una limitante a la facultad de los Directores Regionales de otorgar condonación de intereses penales.
Más adelante, y en cuanto a los elementos de juicio entregados en el proceso ante el TC, aduce la sentencia que ni en el expediente, como tampoco en los alegatos de rigor, ni el Consejo de Defensa del Estado ni el Servicio de Impuestos Internos han aportado datos que permitan explicar de manera inequívoca la razón y el sentido de la proporción de la norma legal de que se trata, salvo referencias de carácter general a la situación que presenta el interés bancario.
A continuación, sobre los criterios sostenidos en relación a la igualdad ante la ley, manifiesta el TC, en esencia, que la igualdad ante la ley se vincula con la razonabilidad y proporcionalidad de la medida. Como lo ha señalado esta Magistratura recientemente, la proporcionalidad de la sanción constituye una materialización de la garantía de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos.
Así, si se considera que los tributos deben devolverse debidamente reajustados, de modo que se conserve su valor cuando se paguen, ello no guarda relación con el caso inverso, cuando el Estado restituye el monto de la multa enterada y a posteriori declarada improcedente, pero sólo con el interés del medio por ciento mensual por cada mes completo, tal como lo preceptúa el artículo 57 del Código Tributario, lo cual da cuenta de una situación de inequidad.
Respecto a la justicia constitucional en lo mediato, arguye el fallo que los intereses son frutos civiles o utilidades, de conformidad a lo preceptuado en el artículo 647 del Código Civil. De allí que debe tenerse presente en relación a un criterio de proporcionalidad lo que la Ley N° 18.010 define como interés corriente, a lo que debería agregarse un incremento adicional precisamente para incentivar el pago preferente que debe hacerse al Estado.
En cuanto a la justicia concreta en lo inmediato, indica la Magistratura Constitucional que la determinación adecuada y razonable del interés forma parte de las facultades jurisdiccionales propias e inherentes de los jueces de la instancia, conforme a lo establecido en el artículo 76 de la Constitución Política.
El fallo prosigue con el análisis de la situación imputable al propio Fisco. Al efecto, señala que la situación que ha dado origen a este proceso constitucional es imputable al accionar del propio Estado, desde que la delegación contraria a la Carta Fundamental se realizó por el propio Servicio de Impuestos Internos. En tal sentido, debe tenerse presente la reiterada jurisprudencia de la propia Corte Suprema, quien ha señalado la improcedencia del cobro de intereses durante el período respectivo.
Según lo anterior, concluye el TC manifestando que el inciso tercero del artículo 53 del Código Tributario, en cuanto fija un interés penal moratorio ascendente al uno coma cinco por ciento mensual, produce efectos contrarios a la Constitución Política en el caso concreto, desde que obliga a pagar una suma que a todas luces se presenta como desproporcionada, injusta y abusiva, máxime si se tiene presente que durante la casi totalidad del período en que se impone la sanción respecto de las sumas adeudadas y reajustadas (específicamente el tiempo trascurrido entre las fechas de la resolución anulada y de la que tuvo definitivamente por interpuesto el recurso), se está frente a situaciones no imputables al deudor, puesto que han sido dejadas sin efecto las actuaciones practicadas en el juicio tributario, como consecuencia de una declaración de inconstitucionalidad, de forma tal que se trata de hechos atribuibles a la propia administración, a lo que debe agregarse que no resulta equivalente la sanción a la que tendría que aplicar el propio Fisco tratándose de sumas pagadas injustificadamente por el contribuyente.
Por su parte, los Ministros Venegas y Aróstica concurrieron al fallo sin compartir lo expuesto en los considerandos 29° al 31° del fallo, por las mismas razones que expresaron en su disidencia recaída en sentencia Rol N° 1669. Todavía más, agregan estos Ministros, teniendo en cuenta que los antecedentes del caso concreto conciernen habitualmente al “conocer” si un precepto legal es o no constitucional, conforme a su ejecución práctica, pero no pueden incidir en el “juzgar” si se acoge o no una acción de inaplicabilidad, según las circunstancias subjetivas vinculadas al asunto sub lite.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Bertelsen, Fernández Fredes, Carmona y García, quienes estuvieron por rechazar los requerimientos, por cuanto, en primer lugar, estiman que en la causa Rol N° 1951 el precepto legal cuya inaplicabilidad se solicita no puede ni va a ser aplicado en la gestión pendiente, por lo cual sólo cabe entrar al fondo de las alegaciones por la causa Rol N° 1952.
Luego, en cuanto a la indeterminación del requerimiento acerca de cómo se produce la infracción constitucional, expresan en síntesis que, no existen hechos, raciocinios ni criterios que orienten el modo en que se produce esta infracción constitucional, lo cual acentúa la dimensión abstracta de su potencial vulneración. Por de pronto, frente a la inexistencia descriptiva de los hechos que funden un trato inequitativo, no será posible atribuir alguna significación a una hipotética discriminación en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia económica (artículo 19, N° 22°, inciso primero) de la misma Constitución. De igual manera, agregan, la vulneración fundada en el principio de igualdad ante la ley y la interdicción de la arbitrariedad (artículo 19, N° 2°, de la Constitución) merece el mismo reproche anterior, cual es la ausencia de elementos que permitan contrastar el atentado a la igualdad ante la ley, con la sola salvedad de que sea la ley misma la que produzca la arbitrariedad, cuestión que quedará al examen de fondo.
A continuación, el voto disidente se detiene en ciertas cuestiones previas: A) deberes ciudadanos y obligaciones del contribuyente como la antesala para identificar el conflicto constitucional. Al respecto, señalan que todo ciudadano tiene un conjunto amplio de deberes públicos en relación con la sociedad y el Estado. Así, el deber de contribuir con el bien común se traduce, entre otros deberes, en la obligación de pagar impuestos.
Una vez en la segunda cuestión previa -si el interés penal es parte de la noción de “tributo”-, aduce el voto disidente que no es posible desvirtuar el examen de constitucionalidad relativo a la estimación cuantitativa del interés penal y debemos examinar su constitucionalidad en un análisis de fondo y amplio de la noción de tributo, integrada, también, por el interés penal de demora y, naturalmente, abarcando sus reajustes.
Sobre la tercera de las cuestiones previas –el interés y las tasas de interés– manifiestan, en esencia, que el modo en que se presta el dinero depende legalmente de un conjunto diverso de factores, entre otros, la naturaleza de las operaciones de crédito, la moneda del préstamo, su reajustabilidad, la determinación de las tasas y sus límites. Entre ellos, destacan dos conceptos claves: el interés corriente y el interés máximo convencional.
Situados en el conflicto de constitucionalidad, y en específico en la institución jurídica de la cláusula penal, arguyen estos Ministros que ésta es una institución análoga a la cláusula penal del Derecho Civil. En cuanto sus objetivos, como avaluación anticipada de los perjuicios permite al acreedor evitar cargar con la prueba de ellos en el juicio. Otra particularidad es que la obligación de la cláusula penal puede consistir en una obligación de dar, hacer o no hacer. Así las cosas, la cláusula penal tiende a evitar problemas de prueba de los perjuicios, además de no quedar sometido al arbitrio de un juez para su avaluación. Asimismo, constituye un incentivo al cumplimiento oportuno del deudor. Respecto a sus características: consensual; condicional y accesoria.
Ya en la cláusula penal tributaria o interés penal de demora, estima la disidencia que el inciso tercero del artículo 53 del Código Tributario regula un interés penal de demora por deuda tributaria y no una sanción tributaria. El interés penal de demora se justifica -abstractamente sin referencia a su monto- en el hecho de que el no pago de un tributo, legalmente impuesto, corresponde a la privación que el particular hace de un monto que le corresponde al Estado. El bien común general importa un vínculo determinado entre el “contribuyente” y el Estado en donde una de las herramientas de “contribución” a ese bien general es el pago de impuesto en un tiempo y en las condiciones que se determinen legalmente.
De esa forma, expresan que el interés penal impositivo no es una sanción tributaria, por cuanto no es posible que exista una sanción tributaria porque no se ha cometido ninguna infracción tributaria que deba ser verificada mediante un debido proceso administrativo.
En torno al estándar constitucional en la determinación del interés penal de demora, indican estos Ministros que el inciso tercero del artículo 53 del Código Tributario fija el monto del interés penal tributario en un uno y medio por ciento por cada mes o fracción de mes, en caso de mora en el pago del todo o la parte que se adeudare de cualquier clase de impuestos y contribuciones.
De esa forma, y situado el voto disidente en el análisis concreto de los límites del legislador en la determinación de un interés penal de demora, expresan específicamente sobre los límites del legislador en la determinación del interés tributario: cláusula penal enorme, que el legislador, a objeto de normar con estricto apego a la igualdad ante la ley, debe satisfacer la exigencia impuesta por el artículo 19 N° 26 de la Constitución, en materia de límites a su potestad reguladora: referidos en este caso, a la determinación de los márgenes de la institución de la cláusula de los intereses tributarios de demora, en cuanto está impedido de dictar una cláusula penal enorme. Y, en cuanto al monto de los intereses, la regla legal no puede vulnerar el límite penal de la usura y el principio constitucional de la proporcionalidad del tributo, en cuanto a que éste no sea manifiestamente injusto o desproporcionado.
Conforme a lo anterior, expone el voto disidente, desde el punto de vista de la construcción de las reglas normativas, el legislador no configura en el artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario ninguna cláusula penal enorme que lesione en abstracto los intereses de los contribuyentes.
Y es que, agregan, tampoco puede considerarse cláusula penal enorme el alegato en torno a que el monto del interés con el cual devuelve el Estado – Fisco impuestos pagados indebidamente o en exceso es menor a aquel con el cual cobra intereses de demora. En primer lugar, tal impugnación es teórica puesto que en el presente requerimiento no ha sido invocada, alegada o impugnada en ninguna de las etapas de este proceso constitucional. En segundo lugar, en sí misma esta regla no puede considerarse como establecimiento de una cláusula penal enorme puesto que no sólo el tributo pagado en exceso se devuelve debidamente reajustado sino que el mismo produce un interés a favor del contribuyente que el legislador estimó en un 0,5% mensual. En tercer lugar, prosiguen, esta devolución de intereses el Estado la realiza cumpliendo plenamente con la regla general de devolución para cualquier operación de crédito. Y en cuarto lugar, ninguna vinculación puede existir entre operaciones tributarias diferentes. Los intereses de demora tributaria tienen una justificación en fines constitucionales y configuran un mecanismo compulsivo a su cumplimiento.
Respecto a los límites del legislador en la determinación del interés tributario: usura y proporcionalidad, manifiestan estos Ministros que otro de los límites que el legislador no puede sobrepasar, en el artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario, es que sus reglas predeterminen alguna forma de usura, expresa la disidencia que no resulta razonable sostener que el artículo 53, inciso tercero, del Código Tributario establezca un “tributo manifiestamente desproporcionado o injusto”.
Por otro lado, sostienen, acoger la inaplicabilidad no implica condonación, ya que la idea de obtener una total condonación, superior a la establecida en la sentencia expedida por la Corte Suprema en el caso de autos, pugna con los criterios de legalidad tributaria, puesto que las condonaciones son definidas expresamente y jamás pueden presumirse.
Por tanto, estos Ministros concluyen argumentando que no concurre en la causa ninguna vulneración que permita expresar que nos encontramos frente a un guarismo que determine un “tributo manifiestamente injusto o desproporcionado”.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Roles N°s 1951 y 1952.
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