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Con dispersión de votos.

TC declaró inconstitucionalidad de normas contenidas en proyecto de ley que establece Sistema de Elecciones Primarias para la nominación de candidatos a Presidente de la República, Parlamentarios y Alcaldes.

“el Servicio Electoral determinará el número de mesas receptoras de sufragios y el número de urnas que se instalarán por cada mesa; dispondrá los útiles electorales; y dictará las normas que rigen la propaganda electoral, la votación, el escrutinio y, en general, todo aquello relativo al acto eleccionario, en conformidad con las disposiciones que se establecen en este párrafo.”

21 de noviembre de 2012

El TC declaró la inconstitucionalidad de una serie de normas contenidas en proyecto de ley que establece el Sistema de Elecciones Primarias para la nominación de candidatos a Presidente de la República, Parlamentarios y Alcaldes, iniciado en mensaje presidencial (Boletín Nº 7911-06). Los preceptos inconstitucionales son los artículos 25, en la parte respectiva; 29, 44 y 45.
El proyecto, finalmente aprobado, establece y regula un sistema de elecciones primarias para ser usado por los partidos políticos para la nominación de candidatos a los cargos de elección popular indicados, en virtud de lo dispuesto en el número 15° del artículo 19 de la Constitución Política.
En su sentencia, la Magistratura Constitucional adujo, en primer lugar, que las disposiciones contenidas en los artículos 1° a 47, y primero transitorio del proyecto de ley sometido a control de constitucionalidad, son propias de las leyes orgánicas constitucionales sobre Sistema Electoral Público; sobre Sistema de financiamiento, transparencia, límite y control del gasto electoral, y sobre Sistema de Registro Electoral a que se refiere el artículo 18 de la Constitución Política; y de la Ley Orgánica Constitucional sobre Sistema de elecciones primarias que podrá ser utilizado por los partidos políticos para la nominación de candidatos a cargos de elección popular, a que se refiere el artículo 19, N° 15, inciso quinto, de la Constitución Política.
Y que las disposiciones contenidas en los artículos 32 a 36 del proyecto de ley remitido, son, asimismo, propias de la Ley Orgánica Constitucional sobre el Tribunal Calificador de Elecciones a que se refiere el inciso primero del artículo 95 de la Ley Fundamental.
Luego, y en torno a las normas orgánicas del proyecto que el TC declaró constitucionales, arguye el fallo que las disposiciones contenidas en los artículos 1° a 3°; 4°, salvo su inciso final; 5° a 24; 25, salvo en la parte que dispone “; y dictará las normas que rigen la propaganda electoral, la votación, el escrutinio y, en general, todo aquello relativo al acto eleccionario”; 26 a 28; 30 a 43; 46; 47 y primero transitorio del proyecto de ley sometido a control de constitucionalidad, no son contrarias a la Constitución Política.
En cuanto a la norma orgánica del proyecto que la Magistratura Constitucional declaró conforme a la Constitución Política en el entendido que indica, señala la sentencia que  la disposición contenida en el inciso final del artículo 4° del proyecto de ley remitido se declarará conforme con la Constitución, en el entendido de que, para efectos de la elección de Alcaldes, el territorio electoral comprende el territorio de la comuna o agrupación de comunas que son administradas por la respectiva Municipalidad, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 118 de la Constitución Política y en el artículo 1° de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Sobre las normas orgánicas declaradas inconstitucionales, manifiesta la Magistratura Constitucional que la disposición contenida en el artículo 25 del proyecto de ley remitido establece que “el Servicio Electoral determinará el número de mesas receptoras de sufragios y el número de urnas que se instalarán por cada mesa; dispondrá los útiles electorales; y dictará las normas que rigen la propaganda electoral, la votación, el escrutinio y, en general, todo aquello relativo al acto eleccionario, en conformidad con las disposiciones que se establecen en este párrafo.”
Como se observa, aduce la sentencia, la norma entrega una potestad normativa al Servicio Electoral para regular ciertos aspectos de la elección.
Este Tribunal Constitucional, se agrega, no encuentra reproche en que se entregue potestad normativa a un servicio público. Diversas normas de la Constitución se refieren a esta posibilidad.
Y es que, como toda potestad normativa secundaria, debe sujetarse a la Constitución, a la ley y a la normativa reglamentaria que dicte el Presidente de la República. También sólo puede pormenorizar o detallar, sin innovar, lo establecido en la ley.
Tampoco considera esta Magistratura que haya inconveniente en que exista esta potestad normativa para pormenorizar o detallar asuntos que están regulados en una ley orgánica.
Por otra parte, continúa el fallo, la norma analizada establece ciertas restricciones al Servicio Electoral. Desde luego, la normativa secundaria debe dictarse “en conformidad con las disposiciones que se establecen en este párrafo”. También la facultad se encuentra dentro de un párrafo específico (el 6° del Título I del proyecto): tal potestad normativa, que permite que se pueda regular por el Servicio Electoral, entre otras materias, “en general todo aquello relativo al acto eleccionario”, vulnera la Constitución.
Señala la Magistratura Constitucional que tal vulneración se produce, en primer lugar, porque la Constitución manda que sea “una ley orgánica constitucional” la que establezca “un sistema de elecciones primarias”. En segundo lugar, tal potestad deslegaliza un ámbito que la Constitución reservó a la competencia del legislador orgánico.
En consecuencia, concluye en esta parte el fallo, para este Tribunal la frase: “; y dictará las normas que rigen la propaganda electoral, la votación, el escrutinio y, en general, todo aquello relativo al acto eleccionario”, es inconstitucional, y así se declarará.
Asimismo, expresa el TC, la disposición contenida en el artículo 29 del proyecto de ley remitido excluye la aplicación del artículo 63 de la Ley N° 18.700, relativo a la identificación de electores, al proceso de primarias: dicha exclusión es inconstitucional, en primer lugar, porque no es razonable que el peso de la organización electoral en la mesa de sufragio resida en ciudadanos en el ejercicio de una carga pública (los vocales) y, al mismo tiempo, se exonere a un organismo del Estado de un deber crucial de identificación del elector.
En segundo lugar, la norma permite la ausencia de un órgano del Estado en un momento crítico de un proceso electoral: reconocerle a ciudadanos el derecho a sufragio dispuesto en los artículos 13 y 14 de la Carta Fundamental.
En síntesis, considera la sentencia que la norma establece una exclusión que puede afectar el ejercicio de derechos políticos inherentes a la condición de ciudadano, establecidos en la Constitución.
Respecto a las disposiciones contenidas en los artículos 44 y 45 del proyecto de ley remitido, arguye el TC que dichos preceptos regulan las sanciones que pueden aplicarse durante el proceso eleccionario de las elecciones primarias y las sanciones que puedan aplicarse a los partidos políticos.
Pero lo hacen de una manera especial, porque remiten a lo señalado en la Ley N° 18.700, en los artículos 124 a 153 A, o a lo establecido en los Títulos VIII y IX de la Ley N° 18.603.
Remisión que la Magistratura Constitucional estima corresponderle examinar.
Al efecto, se señala que el legislador no puede realizar una remisión de la naturaleza de la contenida en la norma que se analiza, que introduce una incertidumbre, insubsanable, al disponer que se van a sancionar delitos y faltas “en lo que fuere procedente.
Si bien el legislador puede permitir que el juez desentrañe el sentido de una norma, incluso, interpretando los elementos normativos del tipo penal, no puede no establecer de manera cierta cuáles son las conductas reprochables. En tal sentido, debe precisar qué disposiciones se aplican y cuáles no de la ley remitida, sin incorporar en la norma de remisión elementos abiertos, que pueden generar confusión, ambigüedad o incertidumbre en la configuración de la conducta punible.
De esa forma, y constando que las normas sobre las cuales este Tribunal emitió pronunciamiento fueron aprobadas en ambas Cámaras del Congreso Nacional con las mayorías requeridas por el inciso segundo del artículo 66 de la Carta Fundamental, el TC procedió, en lo pertinente, a declarar la inconstitucionalidad de las normas aludidas.
La decisión de declarar la conformidad con la Constitución del artículo 27 del proyecto de ley sometido a control, fue acordada con el voto en contra de los Ministros Venegas y Vodanovic, quienes estuvieron por declararlo inconstitucional.
Hicieron presente que, para fundar su voto, reiteraban los motivos que expresaran en sentencia de 19 de enero de este año (Rol 2152), cuando sostuvieron igual posición al considerar que resulta contrario a la voluntariedad del sufragio, consagrada en el artículo 15 de la Carta Fundamental, imponer a las personas la carga de desempeñarse como vocal de una mesa receptora de sufragios, sin admitirse, al mismo tiempo, que puedan excusarse de desempeñar dicha función ejerciendo su derecho a no tomar parte del respectivo proceso eleccionario, objeción que se ve reforzada, en esta ocasión, por tratarse de elecciones primarias, restringidas al quehacer de uno o más partidos políticos, cuya existencia está fundada en la libertad de asociación, asegurada por el numeral 15 del artículo 19 de la Constitución, que garantiza que nadie puede ser obligado a pertenecer a una asociación ni, consecuentemente, a trabajar para el cumplimiento de sus fines.
Por su parte, la decisión de declarar la inconstitucionalidad de la frase “; y dictará las normas que rigen la propaganda electoral, la votación, el escrutinio y, en general, todo aquello relativo al acto eleccionario”, contenida en el artículo 25 del proyecto de ley remitido, fue acordada con el voto en contra de los Ministros Vodanovic, Viera-Gallo  y Aróstica, quienes estuvieron por declarar que dicho precepto legal es orgánico y constitucional, toda vez que, en esencia, con posterioridad a la sentencia Rol N° 279, donde este Tribunal razonó en la materia sobre la base del artículo 15 constitucional, es posible advertir que la Constitución y las pertinentes leyes derivadas han sido objeto de consecuentes reformas, encaminadas a regular de manera separada dos especies diferentes dentro del género común de las “votaciones populares”: unas que son definitivas y otras que son primarias.
Mientras a las elecciones definitivas les alcanza íntegramente el artículo 18, inciso primero, de la Carta Fundamental, expone la disidencia, a las elecciones primarias se les aplica la segunda oración del párrafo quinto del N° 15 del artículo 19 del texto supremo, en los términos incorporados por la Ley de Reforma Constitucional N° 20.414.
Así, las elecciones primarias se habrían de “organizar” por el Servicio Electoral conforme a las normas de esta ley dictada en virtud del N° 15 del artículo 19 constitucional (artículo 1°); a las disposiciones de la remitida Ley N° 18.700, en lo compatible e inútil de repetir por razones de economía legislativa (artículo 6°), y a las reglas adoptadas por el directorio de esa institución, en los aspectos administrativos específicos para las que han sido habilitadas (artículo 25°).
Por otro lado, la declaración de inconstitucionalidad del artículo 29 del proyecto de ley remitido, fue acordada con el voto en contra de los Ministros Peña, Viera-Gallo y Aróstica, quienes estuvieron por declarar que dicho precepto legal es orgánico y constitucional, por cuanto, en esencia, la mayoría hace residir la inconstitucionalidad del artículo 29 del proyecto de ley sometido a control en la circunstancia de que asigna el peso de la organización electoral referente a las elecciones primarias en las Mesas Receptoras de Sufragios exonerando a un organismo del Estado de un deber crucial como es la identificación del elector.
Precisamente, exponen estos Ministros, la mayoría de esta Magistratura considera que la ausencia de un órgano del Estado, que permita la identificación del elector, en caso de disconformidad notoria y manifiesta entre las indicaciones del padrón de mesa y la identidad del elector, puede afectar el ejercicio de derechos políticos inherentes a la condición de ciudadano, que establece la Constitución, como es el caso del derecho de sufragio.
Y es que, concluyen, no está demás tener presente que el mismo legislador ha establecido en el proyecto bajo examen un procedimiento para la determinación de los padrones electorales en que intervienen los partidos políticos o pactos electorales respectivos y el Servicio Electoral, debiendo éste último configurar el padrón definitivo. Luego, por ejemplo, el proyecto dispone que el padrón contendrá sólo los nombres y apellidos del elector y su número de rol único nacional, simplificando así el padrón y aplicando una regla especial por sobre las normas de la Ley N° 18.556, Orgánica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral.
A su turno, los Ministros Peña, Carmona, y García estuvieron por declarar la inconstitucionalidad de la oración del artículo 37 del proyecto, que señala “y territorio electoral”, ya que, arguyeron, la Constitución establece una serie de restricciones para el efecto negativo de participar en una primaria. La primera es que el candidato perdedor (“aquellos que no resulten elegidos”) no pueden ser candidatos. La segunda es que el efecto negativo se limita a la elección que sucede a la primaria, no a otras que pueden venir después. La Constitución dice que la prohibición es “en esa elección”. La tercera restricción es que el perdedor no puede ser candidato “al respectivo cargo”.
Así las cosas, considera esta disidencia que el agregado que el artículo hace a la norma constitucional, la vulnera, en primer lugar, porque relativiza la inhabilidad. Mientras la Constitución establece que no pueden ser candidatos, en esa elección, al respectivo cargo, la ley agrega que esa prohibición es solamente aplicable en el territorio electoral en que el candidato participó en primaria. Es decir, la norma permite que quien perdió en una elección primaria en una determinada circunscripción, distrito o comuna, pueda ir en la elección definitiva como candidato, si lo hace en otro territorio electoral.
Por otra parte, la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 44 y 45 del proyecto de ley remitido, fue acordada con el voto en contra de los Ministros Peña y Viera-Gallo, quienes estuvieron por declarar que dichos preceptos legales son orgánicos y constitucionales, por cuanto, adujeron, las oraciones “Los actos en contravención a esta ley se sancionarán de conformidad a lo señalado en el Título VII de la Ley N° 18.700, en lo que fuere procedente” y “A los partidos políticos que no den cumplimiento a lo establecido en esta ley, o en sus estatutos, respecto de la realización de elecciones primarias, les serán aplicables las disposiciones contenidas en los Título VIII y IX de la Ley N° 18.603, en lo que corresponda”, contenidas en los artículos 44 y 45 del proyecto de ley examinado, no carecen de la tipicidad necesaria para cumplir el estándar constitucional.
De igual manera, señalaron estos disidentes, las expresiones “en lo que fuere procedente” y “en lo que corresponda”, incluidas en los artículos 44 y 45 aludidos, sólo tienen por objeto clarificar que la remisión a las normas de las leyes N°s 18.700 y 18.603 se efectuará teniendo presente las particularidades de las elecciones primarias en forma concordante con lo dispuesto en el artículo 6° del mismo proyecto de ley consultado, lo que no merece a estos disidentes objeciones de constitucionalidad.
Por lo expresado, estos Ministros estuvieron por declarar la constitucionalidad de los artículos 44 y 45 del proyecto de ley de que se trata.
A continuación, los Ministros Carmona y García estuvieron por declarar la inconstitucionalidad del artículo 6° del proyecto, toda vez que, en esencia, la disposición establece el régimen jurídico que rige a las elecciones primarias, pues establece cuáles son las normas supletorias de lo que el proyecto no regula expresamente.
Remisión establecida por la norma no ajustada a la Constitución, según esta disidencia. En primer lugar, porque no cumple el mandato del artículo 19, N° 15, de la misma Carta Fundamental, que obliga a la ley orgánica a establecer un sistema de elecciones primarias. Ello exige que el marco jurídico que lo regule no pueda generar incertidumbre. No puede haber un marco claro y preciso si no se conoce con precisión qué preceptos de las leyes remitidas lo regularán o quién va a decidir qué precepto de estas leyes no es contrario o le resulta aplicable.
Idénticos Ministros estuvieron por declarar la inconstitucionalidad de la remisión parcial que el artículo 41 del proyecto analizado hace a la Ley N° 19.884, por cuanto, expresaron, la remisión que se hace a la Ley N° 19.884, “en todo lo que no sea contrario a esta ley” y “en lo que le sea aplicable”, es inconstitucional, en primer lugar, porque no cumple el mandato del artículo 19, N° 15, de la misma Carta Fundamental, que obliga a la ley orgánica a establecer un sistema de elecciones primarias. Ello exige que el marco jurídico que la regule no pueda generar incertidumbre. No puede haber un marco claro y preciso si no se conoce con precisión qué precepto de la ley remitida la regulará o quién va a decidir qué precepto de esta ley es o no contrario o le es aplicable. Más todavía, si hay sanciones por eventuales incumplimientos de reglas que no han sido definidas con precisión y claridad.
Ambos Ministros indicados estimaron inconstitucional la parte final del inciso primero del artículo 43 del proyecto de ley, ya que, en esencia, porque excluye la regla general de gasto electoral de la Ley N° 19.884 en materia de rendición de cuentas. Se crea, por tanto, un régimen privilegiado; en segundo lugar, la norma afecta el artículo 18 de la Carta Fundamental, en cuanto se debe garantizar siempre “la plena igualdad entre los independientes y los miembros de partidos políticos tanto en la presentación de candidaturas como en su participación en los señalados procesos”. Y en tercer lugar, arguyeron, se vulnera el artículo 18 de la Constitución, que establece “un sistema de financiamiento, transparencia, límite y control del gasto electoral”.
Por otra parte, los Ministros Viera-Gallo y Hernández Emparanza estuvieron por aprobar como orgánico y constitucional el artículo 2° del proyecto, previniendo que la presente ley no agota el mandato constitucional del artículo 19, N° 15, pues sólo se refiere a ciertos cargos de elección popular y no a todos ellos, como ordena ese precepto. Efectivamente, en el cuerpo legal no hay normas de primarias relativas a la elección de los concejales y los consejeros regionales, lo que deberá ser abordado por una ley orgánica constitucional de carácter complementario.
Mismos Ministros que estuvieron por aprobar como orgánico y constitucional el artículo 4°, inciso primero, del proyecto, en el entendido que cuando la norma se refiere a los pactos de los partidos políticos, comprende a todas las especies de tales pactos, o sea, a los pactos que los partidos políticos pueden suscribir entre sí y a los que ellos pueden establecer con independientes.
Luego, los Ministros Viera-Gallo y García estuvieron por aprobar como orgánico y constitucional el artículo 7°, incisos cuarto y quinto, del proyecto, en el entendido que dichos incisos, al exigir que los pactos para las elecciones parlamentarias y de Alcaldes deban ser de carácter nacional abarcando todas las circunscripciones y distritos o bien todas las comunas, no puede excluir los pactos que un partido o agrupación de partidos pueda establecer con un partido de carácter regional en los territorios en que éste tenga vigencia legal, o con independientes.
Enseguida, sólo el Ministro Viera-Gallo estuvo por aprobar como orgánico y constitucional el artículo 8°, inciso primero, del proyecto, en el entendido que el Consejo General de un partido político puede postular a las primarias para elegir al candidato a la Presidencia de la República a varias personas, sean militantes suyos o de otros partidos con los cuales tenga un pacto electoral, o un independiente, al paso que, también, estuvo por declarar inconstitucional el artículo 15, inciso segundo, del proyecto, toda vez que, en esencia, siendo los partidos políticos una especie de cuerpos intermedios de especial relevancia para el funcionamiento de la democracia, ellos deben ser respetados en su autonomía y la ley debe regular sólo aquellas materias que sean indispensables para que puedan cumplir bien su función.
Finalmente, idéntico Ministro estuvo por aprobar como orgánico y constitucional el artículo 16, inciso segundo, del proyecto, en el entendido que lo prescrito en dicho precepto en orden a que los partidos deben proceder conforme a sus estatutos cuando éstos dispongan medidas de acción afirmativa al seleccionar sus candidatos, debe entenderse en el contexto de la normativa legal sobre partidos políticos, en especial el artículo 28 de la Ley N° 18.603, que prescribe que, en caso de controversia, es el Tribunal Supremo del partido el órgano llamado a resolver tales disputas o desacuerdos, ya que forma parte de su competencia interpretar los estatutos y reglamentos y controlar el correcto desarrollo de las elecciones y votaciones partidistas, al tiempo que, por último, estuvo por aprobar como orgánico y constitucional el artículo 39 del proyecto, en el entendido que se procederá en igual modo en caso de que a un candidato que hubiese sido electo en una primaria, le sobreviniere un impedimento legal para postular en definitiva al cargo para el cual fue designado candidato, todo ello por lo dispuesto en el artículo 6° de la presente ley.

Vea texto íntegro del mensaje, informes, discusión y tramitación.

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