El TC acogió un requerimiento de inaplicabilidad que impugnó la aplicación del artículo 237 del DFL N°1, sobre Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas.
La gestión pendiente trata de una Oficial de Ejército que dedujo acción de protección en contra de una institución armada por haberle notificado la baja mediante la resolución de la Comisión de Sanidad.
En su sentencia, el TC arguyó, en torno a la naturaleza de la gestión pendiente, que el requerimiento materia de autos solicita a esta Magistratura pronunciarse sobre la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo precitado, puesto que “podría ser inaplicable por resultar su aplicación contraria a la Constitución, (motivo por el cual la Iltma. Corte de Apelaciones de Talca) resuelve, en conformidad a lo preceptuado en el N° 6 del artículo 93 de la Constitución Política, remitir estos antecedentes para el conocimiento del Excmo. Tribunal Constitucional a objeto de que, previo estudio de su admisibilidad, conforme a lo prevenido en la disposición citada, resuelva lo anterior”. Por tanto, se agrega, el requerimiento no determina por sí mismo el modo en que se produce la infracción a algún precepto constitucional. Sin embargo, los antecedentes materiales de la eventual vulneración de derechos fundamentales se encuentran explicados por la parte en el recurso de protección, a los cuales se remite la Iltma. Corte de Apelaciones de Talca. Ninguna de las partes en este proceso constitucional duda respecto de que la garantía constitucional del artículo 19 N° 3° de la Constitución es la materia fundamental del mismo, cuestión que determinó la admisibilidad del requerimiento por la unanimidad de la Primera Sala del TC.
Luego, y con respecto a los antecedentes y criterio interpretativo esencial, expone la sentencia que se guiaría por un criterio interpretativo tan simple como inexplorado: los integrantes de las Fuerzas Armadas son personas que ejerciendo sus derechos adscriben libremente a una profesión y función pública. En cuanto personas, tienen todos y cada uno de los derechos fundamentales que la Constitución garantiza a todos, puesto que su titularidad está expresamente reconocida en el artículo 5° y en el encabezado del artículo 19 del texto fundamental. A partir de su decisión individual y de su aceptación institucional expresada en la incorporación a sus escuelas matrices y a sus plantas profesionales (artículos 102 y 105 de la Constitución), ingresan a una profesión militar dotada de características únicas en la Administración del Estado de Chile. Ingresan a cuerpos armados esencialmente obedientes, no deliberantes, profesionales, jerarquizados y disciplinados. Todos estos atributos contribuyen al capital institucional de las Fuerzas Armadas de Chile y su cumplimiento es un ejercicio sistemático de configuración de un ethos militar al cual contribuye cada uno de los integrantes de las Fuerzas Armadas. Estos atributos confieren además especiales características a la profesión militar.
Sin embargo, aduce el fallo, nada de este ethos militar debe ir contra el texto constitucional. Los derechos de los militares no siempre tienen el mismo alcance y eficacia que el de otros, siempre que expresamente el constituyente y el legislador hayan previsto diferencias legítimas, objetivas y justificables. Por tanto, partimos de la base del necesario reconocimiento de los derechos fundamentales de los militares, modulando el alcance de algunos de ellos y configurando procedimientos de garantías diversos a los habituales, a objeto de conciliar los derechos de las personas con la condición jerárquica, disciplinada, obediente, no deliberante y profesional de las Fuerzas Armadas.
Más adelante, expresa la Magistratura Constitucional que es esencial identificar las normas que regulan el funcionamiento de las Comisiones de Sanidad y, especialmente, su facultad de declarar aquellas enfermedades invalidantes de carácter permanente.
Las Comisiones de Sanidad institucionales no tienen una regulación orgánica ni procedimental en la Ley Orgánica Constitucional N° 18.948, de las Fuerzas Armadas, ni en el Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas.
Ello contrasta con el conjunto de sus atribuciones que, sin ser exhaustivos en su análisis, revela significativas competencias que ejemplifica la Magistratura Constitucional con la disposición del artículo 234 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas: la atribución central de monitoreo del estado físico y psíquico del personal, a partir de la cual se ordena todo el conjunto de atribuciones de las Comisiones de Sanidad institucionales. Ésta es esencial en la determinación de la aptitud física y psíquica exigible para el desempeño del servicio que debe cumplir cada militar durante toda su carrera profesional.
Enseguida, y en cuanto a las precisiones de la norma impugnada, manifiesta la sentencia que las normas legales invocadas son sólo un marco de referencia para enmarcar el presente proceso constitucional y su explicación no constituye un pronunciamiento formal acerca de su aptitud para generar o no efectos inconstitucionales.
Sobre la naturaleza administrativa del acto administrativo de la comisión de sanidad del ejército, indica la Magistratura Constitucional que lo primero es distinguir el acuerdo de la Comisión de Sanidad respecto de la resolución de los mandos militares.
Es necesario descomponer la naturaleza de este acto-acuerdo de la Comisión de Sanidad del Ejército a objeto de precisar frente a qué tipo de acto administrativo nos encontramos, así como identificar su naturaleza y, en consecuencia, ver cómo concurren las garantías constitucionales que se estiman transgredidas en la causa sub lite.
Y es que, prosigue el TC, la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos (N° 19.880) acoge dos aproximaciones diferentes de lo que son los actos administrativos. Por una parte, está la perspectiva restringida que entiende que el acto administrativo es una decisión. Y, por la otra, una concepción amplia que asume el acto administrativo como una mera manifestación de voluntad.
Según lo anterior, el acuerdo de la Comisión de Sanidad del Ejército se traduce en un informe vinculante para los mandos militares superiores, bajo forma de resolución decisoria, como acto técnico. Las características de este acto administrativo son las siguientes: es un acto de dictamen; es un acto de trámite; es un acto constitutivo; es un acto firme y no recurrible. Y es, en fin, un acto complejo.
Estas características, arguye el fallo, propias de una concepción amplia de acto administrativo, pugnan con varias normas de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos, N° 19.880. En primer lugar, porque los actos desfavorables suponen la necesidad de que exista un nivel de habilitación normativa suficiente a efecto de limitar los derechos fundamentales del administrado. En segundo término, los actos de mero trámite no son impugnables como regla general, y sólo lo son “cuando determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión” (artículo 15, inciso segundo, de la Ley N° 19.880). En tercer término, porque los actos de dictamen son facultativos y no vinculantes, “salvo disposición expresa en contrario” (artículo 38 de la referida ley), disposición que no sólo no existe sino que hay una regla de ínfimo rango en un sentido contrario. Cuarto, porque no son actos recurribles, por una disposición reglamentaria interna que impide interponer recurso alguno contra lo dispuesto por la Comisión de Sanidad del Ejército.
De esa forma, señala la sentencia, la aplicación supletoria de la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos es una cuestión de mera legalidad que debe ceder frente al marco normativo fundamental que nos rige y debe ceñirse a la naturaleza de los efectos inconstitucionales invocados en el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad.
Una vez en los argumentos por acoger el requerimiento, aduce el TC que es una norma que configura un acto administrativo excepcionalísimo en el derecho chileno: el acto administrativo que caracteriza la determinación de la Comisión de Sanidad del Ejército, regulado por el artículo 237 del Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas, funciona siempre con los criterios contrarios a los establecidos por las reglas generales y basales del procedimiento administrativo, según lo indicaremos.
Es un acto administrativo no sujeto a control por parte de la Contraloría General de la República, expone la Magistratura Constitucional. El tratarse de un acto administrativo de trámite, el cual es formalizado posteriormente mediante el decreto supremo respectivo que da de baja al oficial de la institución, lleva a la obligación de distinguir entre el acto administrativo inicial –acuerdo de la Comisión de Sanidad- y su refrendo en un decreto supremo.
Por otro lado, se agrega, es una norma legal que configura un acto administrativo que lesiona diversas garantías del debido proceso. Ello, por cuanto el derecho a defensa incluye un derecho sobre los medios pertinentes de defensa, siendo esencial el tema de las pruebas. El derecho a aportar pruebas implica la aptitud procesal de presentar evidencias y tener derecho a impugnar aquellas que vulneren las pretensiones y derechos que se hagan valer. En este caso, tratándose de un informe psicológico sobre la persona afectada, se sostuvo en estrados, por el Consejo de Defensa del Estado, que la persona tenía derecho a impugnar en la misma entrevista. Sin embargo, el artículo 237 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, es perentorio en materia de prueba: “sirviendo el informe que emita dicha Comisión para acreditar la existencia de todos estos requisitos”. Por tanto, las enfermedades invalidantes permanentes tienen por único medio de prueba acreditado y no desvirtuable el informe de la Comisión de Sanidad.
¿Cómo se reinserta la recurrente en la vida civil con un diagnóstico que la califica como paciente de “trastorno de la personalidad limítrofe con rasgos obsesivos”?, se pregunta el TC.
Finalmente, manifiesta en esta parte la sentencia, el precepto legal del Estatuto de las Fuerzas Armadas, tantas veces mencionado, impide la impugnación del acuerdo de la Comisión de Sanidad, siendo irrelevante que un reglamento adicionalmente impida todo recurso contra el mismo. Es la misma norma legal la que determina la inimpugnabilidad de la decisión.
Conforme a lo señalado, concluye el fallo, el artículo 237 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, resulta inaplicable, en la gestión pendiente ante la Corte de Apelaciones de Talca, al afectar el derecho a la defensa jurídica de un oficial de Ejército, el derecho a aportar pruebas y el derecho de impugnar los actos que lo afecten, en cuanto con ello se vulnera el debido proceso, que está amparado por el artículo 19 N° 3°, incisos segundo y sexto, de la Carta Fundamental, que esta Magistratura debe respetar y proteger.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Bertelsen, Venegas, Peña y Aróstica, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento toda vez que, en primer término, dos aspectos del artículo 237 del Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas, aprobado por Decreto con Fuerza de Ley N° 1, del Ministerio de Defensa, Subsecretaría de Guerra, de 1997, aparecen relevantes de examinar.
En torno a las atribuciones exclusivas de la Comisión de Sanidad, señala la disidencia que contrariamente a lo adjetivado en la sentencia que precede, una competencia como la reseñada no es ni “excepcionalísima” ni “especial” en el derecho chileno, habida cuenta que una situación análoga se presenta, como es sabido, con todo el personal de la Administración del Estado regido por los estatutos administrativos aprobados por las leyes N°s 18.834 y 18.883, cuya salud compatible con el desempeño del cargo solo puede certificarse por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la respectiva Secretaría Regional Ministerial de Salud.
Así es, la expresión cuantificadora “exclusivamente” no traduce más que la radicación privativa y excluyente de una específica potestad en un determinado órgano subalterno, dentro de algún servicio u organización pública, según prevén los artículos 3°, inciso segundo, de la Constitución, y 33, inciso tercero, de la precitada Ley N° 18.575, cuando tratan de la desconcentración que puede operar dentro en la Administración del Estado.
Relativo al ejercicio de dicha potestad, sostiene el voto disidente, cabe precisar que la Resolución N° 405, de 1° de diciembre de 2010, de la Comisión de Sanidad del Ejército (fs. 68), recurrida de protección, comporta un acto administrativo decisorio o -lo que es igual- que expresa una voluntad.
Erradamente, sostienen estos Ministros, el fallo que antecede aduce que la norma objetada obstaría la revisión contralora o judicial sobre el fondo del acto de que se trata (considerandos 29°-30° y 35°), en circunstancias que ella no niega ni podría negar estos controles. Los que, incluso, pueden hasta escrutar la existencia material de los hechos en que se basa, si se ofrecen de contrario antecedentes que permitan desmentirlos o negarlos.
Sobre la improcedencia de la investigación sumaria, arguye el voto disidente que la investigación sumaria o el sumario administrativo son legalmente exigibles solo en el orden disciplinario, a afectos de dar por establecida la eventual responsabilidad que le cabe a un funcionario, o a la respectiva institución, en una determinada situación irregular que les sería imputable.
La citada Ley N° 16.744 no consulta la sustanciación de procesos administrativos para establecer la existencia de aquellos accidentes del trabajo que puedan lesionar al común de los funcionarios públicos, pero considerando el desempeño esencialmente riesgoso que se presta en las Fuerzas Armadas, el artículo 232 del Estatuto de su Personal dispone que “los accidentes ocurridos en acto de servicio como las enfermedades derivadas de éste y las enfermedades profesionales, se verificarán previa instrucción de una investigación sumaria administrativa”.
Exponen estos Ministros que, en estas condiciones y habida cuenta que el artículo 237 del Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas no presupone cargos ni recriminaciones, no atinge reprocharle que afecte el “derecho a defensa jurídica” al omitir una innecesaria investigación sumaria administrativa, como echa en falta -en lo medular de su reflexión- la sentencia con que se disiente (considerandos 32°, 33° y 37°).
En fin, nada impide que durante la tramitación de un expediente médico, la competente comisión de salud institucional haga lugar al principio de contradictoriedad que asegura el artículo 10 de la Ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos. Si es que, obviamente, los interesados ejercen en algún momento previo a la decisión el derecho allí reconocido para “aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio”.
En consecuencia, estos Ministros disidentes estiman que, en la especie, la aplicación del artículo 237 del Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas no vulnera la garantía del artículo 19, N° 3°, de la Carta Fundamental, referida al debido proceso legal, lo que fundamenta su rechazo al requerimiento.

Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol 2029.

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