El TC desestimó inconstitucionalidades alegadas en requerimientos –Rol 2387: acumulada con Rol 2388-12– interpuestos por un grupo de parlamentarios que solicitaron declarar la inconstitucionalidad de una serie de preceptos del proyecto que modifica la Ley General de Pesca y Acuicultura (Boletín N° 8091-21).
En su sentencia, la Magistratura Constitucional sostuvo que ambos requerimientos se oponen al proyecto de ley que introduce modificaciones a la Ley General de Pesca y Acuicultura, N° 18.892, es de carácter formal y se hace consistir en haberse omitido, durante su tramitación legislativa, el cumplimiento de normas, tanto autoejecutables como programáticas, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, por estimar los requirentes que dichas disposiciones tienen rango constitucional, cuestiones, ambas, rebatidas por el Presidente de la República.
De esta manera, expresa el fallo que se formula al proyecto una cuestión de constitucionalidad múltiple: a) el cuestionamiento de tres de sus normas, por estimarlas atentatorias de ciertas garantías constitucionales; b) un cuestionamiento accesorio o subsidiario del señalado como central, que consiste en que el proyecto de ley sería nulo de derecho público, por infracción de los artículos 6° y 7° de la Constitución, al no haberse dado cumplimiento, durante su formación, a normas internacionales del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, para el caso de que se estimen de rango simplemente legal; c) el cuestionamiento central de inconstitucionalidad, que se configuraría por un vicio en la formación de la ley, al no haberse cumplido la norma autoejecutable sobre consulta previa prevista en el artículo 6°, y varias otras normas no autoejecutables o programáticas del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, teniendo dicho Convenio rango constitucional, de acuerdo a lo previsto en el inciso segundo del artículo 5° de la Constitución, considerando que se trata de un tratado sobre derechos humanos.
En primer lugar, indica el TC que con respecto de la cuestión de constitucionalidad que se plantea en contra de las normas del proyecto de ley lo cierto es que las argumentaciones con las que se intenta demostrar las pretendidas infracciones constitucionales adolecen de una evidente generalidad e imprecisión que, sumada a la falta de una conexión clara con los textos impugnados y a la circunstancia de que aparecen mezcladas o dependientes del cuestionamiento principal, esto es, del incumplimiento de normas del Convenio 169, no logran articular un razonamiento constitucional consistente que alcance a configurar una real cuestión de constitucionalidad, de aquellas a que alude el N° 3 del artículo 93 de la Carta Fundamental.
Confirma lo concluido que la fundamentación con que se pretende demostrar la inconstitucionalidad de las tres normas cuestionadas del proyecto, tanto se afirma en la misma inobservancia del Convenio 169, que se llega al punto de entremezclarse ambas peticiones de inconstitucionalidad e, incluso, con la solicitud de declaración de la nulidad de derecho público. De hecho, en el requerimiento Rol 2388, refiriéndose a la infracción de la consulta prevista en el convenio internacional, se alude a “este vicio de omisión de forma que afecta al fondo de las garantías del art. 19 CPR”. También es demostrativo de esta deficiencia que los requirentes hayan estimado del caso consignar, en ambos requerimientos, una confusa advertencia explicativa, de idéntico tenor, en la que se llama al Tribunal a tener presente que “la infracción constitucional sólo es posible apreciarla en el contexto global de la ley, de manera que las normas objeto del presente requerimiento deben ser consideradas sistemáticamente”.
En cuanto a la petición de declarar la nulidad de derecho público del proyecto de ley cuestionado, arguye la Magistratura Constitucional que ésta se desechó de plano, por improcedente, pues es ostensible que formular dicha declaración no se encuentra entre las atribuciones que la Constitución confiere a este Tribunal.
Por último, en relación con el pretendido vicio en la formación de la ley, por el aludido incumplimiento de la norma autoejecutable sobre consulta previa prevista en el artículo 6°, y otras normas no autoejecutables del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, al que se atribuye rango constitucional, la sentencia recuerda el estándar con que el Tribunal Constitucional ha resuelto: el Convenio N° 169 de la OIT se incorporó al ordenamiento jurídico nacional como ley de la República al promulgarse, por Decreto Supremo N° 236, del Ministerio de Relaciones Exteriores, publicado en el Diario Oficial de 14 de octubre de 2008, luego de haber sido aprobado por el Congreso Nacional y haberse dado cumplimiento a la exigencia constitucional de control previo de su constitucionalidad por parte de este Tribunal.
Y es que, agrega el fallo que lo anterior resulta esencial de tener presente, pues si bien este mismo Tribunal, en sentencias recaídas en los roles N°s 309 y 1050, ha calificado al artículo 6° del Convenio 169 de la OIT, que consagra el derecho a la consulta de los pueblos indígenas, como una norma autoejecutable o self-executing, ello debe conciliarse con la modalidad abierta con que están redactadas, en general, las normas de los tratados internacionales, lo que posibilita diversas interpretaciones de aplicación, en el derecho interno, de los parámetros conceptuales que ellas contienen. Este margen de discrecionalidad sobre la oportunidad y materia de la consulta puede ser perfectamente delimitado por la experiencia, guías y buenas prácticas que la Organización Internacional del Trabajo ha acumulado a lo largo de los años de vigencia del Convenio N° 169. Así, por lo demás, se desprende del artículo 40 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Transcurridos cuatro años desde la entrada en vigor del Convenio, la circunstancia de verse esta Magistratura en la necesidad de resolver nuevos requerimientos parlamentarios sobre esta materia, es demostrativa de la necesidad de que no se dilate, por parte del Congreso Nacional, regular apropiadamente este procedimiento de consulta. Junto a ello hay que indicar que el Congreso Nacional creó el 23 de Enero de 2013 la mencionada Comisión Bicameral con el objeto de poner en marcha toda la normativa que involucra el Convenio N° 169 de la OIT.
Es el legislador, manifiesta la sentencia, quien debe definir las autoridades u organismos representativos de las etnias originarias con derecho a participar en la consulta; la oportunidad y forma de participación en los procesos legislativos pertinentes, de modo libre, informado y no coaccionado, además de fijar el procedimiento.
Por tanto, el TC no considera que las normas del proyecto de ley contenidas en el N° 20) del artículo 1°; en la letra c) del N° 3 del artículo 1°, y en el N° 48 del mismo artículo 1°del proyecto de ley Boletín N° 8091-21 vulneren la Constitución así como tampoco concurre la infracción formal relativa a la consulta previa establecida en el Convenio N° 169 de la OIT.
Motivos anteriores en virtud de los cuales fueron desestimados los presentes requerimientos.
Por su parte, los Ministros Bertelsen, Venegas y Aróstica previnieron que no comparten los considerandos décimo a vigésimo quinto de la mayoría, por cuanto, en esencia, basta para el rechazo de los requerimientos acumulados, es útil recordar que en la sentencia sobre control obligatorio de constitucionalidad del Convenio 169 de la OIT, fechada 3 de abril de 2008 (Rol 1050), este Tribunal examinó detalladamente la institución de la consulta prevista en su artículo 6°, y se ocupó de precisar su naturaleza jurídica: “… la consulta a los pueblos interesados que dispone el Nº 1 del artículo 6º del Acuerdo remitido no podrá, desde luego, entenderse que implique el ejercicio de soberanía, pues ella, conforme al claro tenor de lo dispuesto en el artículo 5º de la Carta Fundamental, reside esencialmente en la Nación y se ejerce por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autoridades que la propia Constitución establece. La forma de participación consultiva que la norma en examen contempla tampoco podría adoptar la modalidad de un plebiscito o de una consulta popular vinculante, pues la Carta Fundamental regula estos modos de participación, de manera incompatible con tal posibilidad, en los artículos 118 y 128 de la Constitución” (Cons. 13).
De esta forma, indican estos Ministros, ha podido legítimamente el Congreso Nacional, conforme a sus facultades, dar cumplimiento a esta obligación determinando, como ocurrió en este caso, que el asunto no era de aquellos que deben consultarse, por tratarse de una legislación de carácter general destinada a modificar la legislación que regula la actividad pesquera nacional y no una legislación específica susceptible afectar directamente a pueblos indígenas.
Así, concluyen estos previnientes sosteniendo que, regulado este procedimiento y abandonada la determinación caso a caso de la procedencia y modalidad de la consulta, se alejarán la reiteración de diferencias y el surgimiento de nuevos conflictos como el que nos ocupa, y se proporcionará, tanto a los Poderes Públicos como a los interesados, un marco de referencia objetivo que favorecerá la seguridad jurídica en esta materia, y contribuirá, además, a dar cumplimiento al deber del Estado de promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación, establecido en el inciso final del artículo 1° de la Carta Fundamental.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N°2387.
Vea texto íntegro del requerimiento y del expediente Rol N°2388.
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