El TC declaró constitucionalidad de normas contenidas en proyecto de ley que establece la obligación de los canales de televisión de libre recepción de transmitir propaganda electoral para las elecciones primarias presidenciales en los términos que indica (Boletín Nº 8.895-06) En su sentencia, el TC sostiene que la norma remitida para control viene concebida como una modificación a la Ley N° 20.640, a la cual se le incorpora un nuevo título (Título IV), con un artículo (42 bis). Ello determina dos importantes efectos. Por una parte, no están bajo control preventivo las elecciones primarias. Éstas se encuentran reguladas en la Ley N° 20.640. Por la otra, tampoco está en control de esta Magistratura la franja de televisión. Ésta se encuentra regulada en los artículos 31 y 31 bis de la Ley N° 18.700. Luego, expresa el TC que las características fundamentales de esta franja, y que constituyen modificaciones a la franja general, son las siguientes: en primer lugar, sólo opera respecto de candidatos al cargo de Presidente de la República. La Ley N° 18.700 la permite, además, para la elección de diputados y senadores y para plebiscitos nacionales. En segundo lugar, esta franja gratuita dura quince minutos diarios, no treinta o cuarenta minutos, como la franja general. En tercer lugar, la franja dura quince días, no treinta como la franja de las elecciones generales. Cabe señalar que, en la norma transitoria, este período es aún menor, porque dura sólo seis días, en la medida que el presente proyecto de ley esté vigente en el octavo día anterior a la elección primaria. En torno a los criterios interpretativos, aduce la sentencia que, en primer lugar, es necesario señalar que las primarias tienen rango constitucional. En segundo lugar, las elecciones primarias son una votación popular. En tercer lugar, prosigue el TC, a esta Magistratura no le corresponde realizar juicios de mérito. Por lo mismo, descarta cualquier examen que tienda a evaluar las apreciaciones de conveniencia u oportunidad política, de bondad o de maldad de la regulación que controla. En cuarto lugar, es necesario considerar que en nuestro ordenamiento jurídico la televisión tiene un tratamiento particular. Tratamiento particular que se expresa en la Ley N° 18.838. Esta establece, por de pronto, que mientras toda persona tiene derecho a fundar, editar y mantener medios de comunicación social, la titularidad en la televisión es concebida sólo respecto de personas jurídicas de derecho público o privado, excluyendo a las personas naturales y a las jurídicas constituidas en el extranjero (artículo 18, Ley N° 18.838). Enseguida, dicha ley estableció un órgano encargado de velar por el correcto funcionamiento de este medio de comunicación: el Consejo Nacional de Televisión. Asimismo, estableció que la transferencia, cesión o arrendamiento del derecho de transmisión televisiva requiere la autorización previa del Consejo (artículo 16). También, que la televisión debía emitir programas culturales (artículo 12), que el 40% de la producción debía ser chilena (artículo 13), y que todos los programas de opinión y debate debían garantizar pluralismo (artículo 14). A continuación, indica la sentencia que se trata de una normativa que no afecta las reglas del juego electoral, toda vez que entiende la Magistratura Constitucional que se trata de un reproche a las formas de tramitación legislativa que, en el lapso de ocho meses, han implicado ya dos cambios a la propia Ley de Primarias N° 20.640, pero que, en sí mismas, no constituyen ningún vicio formal de constitucionalidad. Expone de inmediato el fallo que, en el presente caso, en cambio, nos encontramos frente a una carga real, como tantas otras que han sido definidas por el legislador y controladas por el Tribunal Constitucional que deben soportar la emisión de una franja electoral gratuita aplicable a las elecciones presidenciales, que se diferencian sensiblemente de las cargas personales. Así, la naturaleza de la obligación que le impone el legislador a los canales de libre recepción constituye una carga real en un caso idéntico (STC 56) y en los demás similar al de otras limitaciones del dominio que se han estimado por este Tribunal como obligaciones y limitaciones mesuradas y razonables; que no genera daño (según se explicará); que no desnaturaliza otros bienes jurídicos que permite el despliegue de la actividad o realización del bien; que concretiza una función pública de la actividad y que no constituye privación en sí misma. Indica luego el TC que se trata de una carga proporcional según varios estándares de análisis, por cuanto la franja televisiva para primarias presidenciales puede estimarse como una carga medida en tiempos absolutos. Es así como el régimen permanente de esta carga implica destinar 225 minutos fijos cada cuatro años a la difusión de las campañas de los candidatos que se presenten a la elección primaria. Esto implica destinar tres horas y cuarenta cinco minutos en un lapso de 1461 días. En sí mismo, no parece desproporcionado, máxime si la regla se aplicará de manera transitoria e implicará destinar 90 minutos en los próximos cuatro años. Asimismo, resulta una medida proporcional contrastada con otras obligaciones legales que imponen limitaciones en la programación televisiva. Es así como se dispone que debe existir, a lo menos, una hora de programas culturales a la semana (artículo 12, literal l, de la Ley 18.838, sobre el Consejo Nacional de Televisión) o que dicho Consejo puede “fijar, de manera general, un porcentaje de hasta un 40% de producción chilena de los programas que transmitan los canales de servicios de radiodifusión televisiva de libre recepción.” (Artículo 13 de la Ley N° 18.838, sobre Consejo Nacional de Televisión). Finalmente, se aduce por el fallo, es parte del derecho del operador de un canal de libre recepción el sacrificar de su programación los quince minutos exigidos por esta franja electoral, sea que los aplique a publicidad, fútbol, farándula, delincuencia o lo que estime conveniente. Por lo mismo, esta legislación le otorga el derecho a las operadoras de acordar “en conjunto con los partidos o pactos que participen, el horario en que se efectuarán las transmisiones. En caso de desacuerdo, la propuesta de los canales deberá ser aprobada por el Consejo Nacional de Televisión” (artículo 42 bis del proyecto de ley). Por otro lado, agrega la sentencia, no se afecta la autonomía de los grupos intermedios. No se afecta el derecho de los grupos intermedios, manifiesta a continuación la Magistratura Constitucional, toda vez que, en esencia, la autonomía de los grupos intermedios no es sinónimo de imposibilidad para que el legislador los regule. Por de pronto, porque es la manera en que el Estado los “reconoce y ampara”. Enseguida, porque varios de estos grupos intermedios tienen derechos específicos, consagrados en el artículo 19, que traducen dicho mandato de reconocimiento y amparo. Así sucede con los sindicatos (artículo 19, N° 19°), las empresas (artículo 19, N° 21°), las asociaciones en general (artículo 19, N° 15°). Asimismo, es la misma Constitución la que establece que tratándose de las empresas, esta actividad debe llevarse a cabo “respetando las normas legales que las regulan” (artículo 19, N° 21°). Del mismo modo, la potestad legislativa tiene también rango constitucional. El legislador está llamado a dictar normas generales y obligatorias, de modo que cuando cumple esa tarea, no realiza una intromisión ilegítima en dicha autonomía. Sobre la no afectación del derecho de propiedad, expone el fallo que este Tribunal ha ratificado que cuando hay una función pública envuelta en la actividad afecta a la limitación, hay una justificación de función social que la funda (STC 506/07), sobre todo si hay un beneficio para la comunidad (STC 253/97, 1295/09). En este caso, se trata de una franja destinada a lograr un voto informado en una elección popular, en que se zanjarán democráticamente liderazgos para una elección presidencial. Hasta antes de las primarias, los partidos, unilateralmente, imponían sus candidatos. Con ellas, en cambio, las personas eligen a sus candidatos, asegurando el mandato de la Constitución en beneficio de las personas en cuanto a “participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional” (artículo 1°). Se trata de una legislación que respeta la debida igualdad entre independientes y partidos políticos, ya que, señala el TC, los independientes podrán participar en las elecciones primarias ya sea nominados por un partido político o como integrantes de un pacto electoral” (artículo 7°, inciso final, de la Ley N° 20.640). En tal sentido, “los candidatos nominados por un partido político para participar en las elecciones primarias podrán ser afiliados a dicho partido o independientes” (artículo 15 de la Ley 20.640). Y, finalmente, por si existiera duda, “no podrán participar en las elecciones primarias candidaturas independientes que no sean nominadas por partidos políticos o que no integren pactos electorales” (artículo 15, inciso final, de la Ley 20.640). ¿Este mejor derecho de los partidos vulnera algún precepto constitucional? Estima el TC que ninguno. Primero, porque las elecciones primarias han sido definidas por el constituyente para los partidos políticos. Segundo, porque las elecciones primarias satisfacen un objetivo constitucional directamente establecido. Las elecciones primarias son uno de los mecanismos que contribuyen a la efectiva realización de la democracia interna de los partidos. En tercer lugar, el hecho de que algunos partidos convoquen a candidatos independientes resulta de un valor fundamental y guarda armonía con la autonomía que la Constitución les preserva en cuanto cuerpos intermedios. Y, por otro lado, porque refleja una de las modalidades que permiten y a su vez exige el diálogo con la sociedad que deben representar. El constituyente ha distinguido dos elecciones: la primaria y la definitiva. Para ambas hay franja televisiva gratuita, arguye el TC. Así, la franja televisiva promueve el pluralismo político y es un medio para ejercer el derecho al voto informado, por cuanto favorece la más amplia participación. Enseguida, permite la igualdad de oportunidades (artículo 1° de la Constitución), en el contexto de desarrollar la democracia (artículo 4° de la Constitución), basado en el ejercicio de derechos fundamentales significativos para la libre promoción de ideas (artículo 19, numeral 12°, de la Constitución). Asimismo, promueve el libre intercambio de creencias políticas, posibilita el incremento del pluralismo político (artículo 19, numeral 15°, inciso quinto, de la Constitución). Por tanto, concluye la Magistratura Constitucional, la franja televisiva gratuita viene a refrendar un mandato legal coherente con esta obligación. Por su parte, el Ministro Bertelsen previno que concurre al fallo teniendo presente que, en lo que se refiere al proyecto de ley sometido a examen, resulta indiscutible que la obligación que impone a los canales de televisión de libre recepción de destinar gratuitamente un espacio de propaganda electoral a los candidatos a elecciones primarias presidenciales, apunta a satisfacer una finalidad pública cual es permitir una mayor información de la ciudadanía respecto a un acto electoral de particular importancia en un país en que existe un régimen de gobierno presidencial y que, agrega, la franja televisiva gratuita que se introduce para las primarias presidenciales, aunque recae únicamente sobre los canales de televisión abierta, no cabe estimar que configure una diferencia arbitraria inconciliable con la garantía constitucional de igualdad ante la ley. Asimismo, el Ministro Vodanovic concurrió al fallo, sin compartir las motivaciones expuestas en los considerandos decimoquinto, decimoctavo, vigesimosegundo, vigesimotercero, vigesimocuarto, vigesimoquinto, vigesimosexto, vigesimoséptimo, vigesimoctavo, vigesimonoveno, trigésimo, trigésimo primero, cuadragésimo segundo, cuadragésimo quinto, cuadragésimo séptimo, quincuagésimo séptimo, quincuagésimo octavo, quincuagésimo noveno, sexagésimo, sexagésimo primero y sexagésimo segundo, estimando razonables, de igual modo, las objeciones relacionadas con la igualdad ante la ley y la facultad para operar estaciones de televisión –suscitadas en el debate legislativo- apuntan a ciertas reglas constitucionales, que ceden frente a la primacía de un principio cardinal de la democracia contemporánea, cual es la plena libertad del pueblo a estar verazmente informado, finalidad a la que ciertamente contribuye el proyecto en control. La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Aróstica y Brahm, quienes estuvieron por declarar que las normas consultadas poseen rango orgánico constitucional y son contrarias a la Carta Fundamental, toda vez que, en esencia, es ostensible, las normas bajo examen interfieren indebidamente en la independencia y línea editorial de los canales de televisión abierta afectos a este gravamen obligatorio y gratuito, al imponerles una programación forzosa de propaganda electoral en beneficio de un objetivo legítimo, el de los partidos políticos que deciden voluntariamente utilizar un sistema de elecciones primarias para elegir a sus precandidatos presidenciales, pero que, en todo caso, no pierde por ello el carácter de un interés particular. Y es que, arguyen estos disidentes, sobre la base del principio de intervención mínima que la Constitución permite al legislador, cuando de afectar los derechos fundamentales se trata, cabe anotar que la franja política para las votaciones definitivas establecida en el artículo 31 de la Ley N° 18.700 fue admitida el año 1988 por esta Magistratura (Rol N° 56) dentro de un contexto diferente y con una finalidad completamente distinta a la que acontece en la actualidad, en que ya la titularidad de este medio de comunicación no está restringida al Estado y a la universidades, en circunstancias que no sólo existe la televisión de libre recepción, y en un entorno tecnológico que permite a los pre-candidatos difundir sus planteamientos y propuestas a muy bajo costo, lo que plantea una situación muy diversa a la tradicional. Conforme a ello, sostienen que las prácticas inconstitucionales leves y la ligera afectación de los derechos esenciales se granjean una primera capitulación cuando las instancias tutelares las toleran a pretexto de que la Constitución únicamente rechazaría las violaciones excesivas o más graves, con riesgo de una gradual y consiguiente depreciación del ordenamiento jurídico en su integridad. Todavía más, connotan tales Ministros, el gravamen en cuestión resulta absolutamente innecesario, desde el momento en que los canales de televisión y la asociación que los agrupa han organizado sendos debates entre los precandidatos. Los que parecen más acordes con las exigencias informativas modernas, en que se exhiben discusiones programáticas y no meras propagandas visuales y emocionales, con un contenido entregado al arbitrio de cada candidato, donde no se exigen estándares mínimos de contenido y en las que el Estado abdica a priori de su deber constitucional de velar por el correcto funcionamiento de la televisión. Por otra parte, el proyecto desalienta la promoción de candidaturas independientes, contrariando el objetivo perseguido por el artículo 18 de la Carta Fundamental que, a propósito del sistema electoral público, dispone que una ley orgánica constitucional determinará su organización y funcionamiento, regulará la forma en que se realizarán los procesos electorales y plebiscitarios, en todo lo no previsto por esta Constitución y garantizará siempre la plena igualdad entre los independientes y los miembros de partidos políticos tanto en la presentación de candidaturas como en su participación en los señalados procesos. En otro orden de materias, manifiestan los disidentes que la norma infringe la norma del Nº 24° del artículo 19 de la Carta Fundamental, en cuanto lesiona el derecho de propiedad de los canales de televisión de libre recepción, no sólo en lo que respecta a la afectación del tiempo de emisión del cual dejan de disponer, sin ser indemnizados, sino también en cuanto a que, de acuerdo a las preferencias de los televidentes, dinámicas, volátiles y mayormente apolíticos, éstos emigrarán a otras formas de entretención, con la consiguiente pérdida de sintonía, lo que también repercute en sus ingresos Asimismo, el proyecto de ley materia de control de constitucionalidad, infringe la garantía constitucional del Nº 2° del artículo 19, que asegura la igualdad ante la ley y el que “ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias”, en dos dimensiones: desde la perspectiva de los canales de televisión de libre recepción, y desde la óptica de los candidatos a Presidente de la República que no participan en elecciones primarias. Tratándose de esos canales y en directa relación con el Nº 20° del mismo artículo 19, relativo a las cargas públicas, el proyecto impone una carga gravosa y arbitraria sólo a los canales televisión abierta, y no a otro medios televisivos, ya sea de cable, satelital o vía internet, ni tampoco a otros medios de comunicación social como las radios -que también usan el espectro radioeléctrico- o diarios o revistas, en papel o electrónicos. El caso de los candidatos, concluyen estos Ministros, la infracción a la igualdad se produce en cuanto una elección primaria es una opción voluntaria, para elegir candidatos a una elección popular, pero no es una elección general de aquellas a que se refiere el artículo 5º de la Constitución Política, en cuanto no es una elección periódica, en los términos ahí señalados.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del proyecto de ley y expediente N° 2487.
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