El TC rechazó un requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba los artículos 34 y 35, del DFL N° 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que dispone la reestructuración y fija las funciones de la Dirección del Trabajo.
La gestión pendiente incide en un recurso de nulidad deducido en una causa sobre reclamación de sanción administrativa de clausura, que se encuentra pendiente actualmente ante la Corte de Apelaciones de Santiago.
En su sentencia, la Magistratura Constitucional arguyó que, traídos los autos en relación y terminada la vista de la causa, se procedió a votar el acuerdo respectivo, produciéndose empate de votos, con lo cual, atendido el quórum exigido por la Carta Fundamental para acoger esta clase de requerimientos y teniendo en cuenta que, por mandato de la letra g) del artículo 8° de la LOCTC el voto del Presidente no dirime un empate en estos casos, se tuvo por desechado el requerimiento, por no haberse alcanzado el quórum constitucional necesario para ser acogido.
Conforme a lo anterior, las consideraciones por rechazar el requerimiento –expuestas por los Ministros Peña, Carmona, García, y Hernández Emparanza– arguyeron, en torno a la sanción de clausura, que las infracciones que contempla el Código del Trabajo pueden ser reprimidas con dos tipos de sanciones: especiales y residuales. Estas últimas son todas aquellas que no tienen señalada una sanción especial. En esta categoría queda la multa (artículo 506, Código del Trabajo).
La clausura se encuentra establecida en distintas normas de nuestro ordenamiento jurídico, expone la sentencia. Se trata de una sanción que opera por determinadas infracciones y se traduce en un cierre temporal de la actividad afectada. Por consiguiente, genera la paralización o prohibición de seguir desarrollando la actividad sancionada. Por excepción, opera como medida cautelar.
Enseguida, es dispuesta por una autoridad administrativa especialmente facultada. Asimismo, no altera las relaciones contractuales que pueda tener la afectada con terceros (trabajadores, proveedores, etc.). Atendidos estos caracteres, opera sobre infracciones extremadamente graves.
Por otro lado, los inspectores del trabajo tienen un rol central en la clausura, porque la ley les encarga completar su regulación, en un caso típico de discrecionalidad.
Así, se manifiesta en esta parte que la clausura no tiene una infracción especial. La infracción es la propia de la multa. Por la otra, que la clausura puede ir asociada también a una multa.
A continuación, en torno a los criterios interpretativos, se aduce que, en primer lugar, si bien la clausura es una sanción administrativa, y como tal debe tener un procedimiento administrativo; en segundo lugar, es importante destacar dos aspectos vinculados a la Dirección del Trabajo.
En relación al mecanismo de defensa que diseña el legislador, y luego de hacer historia, indica el voto de rechazo que la Dirección del Trabajo es uno de los servicios públicos más antiguos de nuestro sistema.
De este modo, primero actúa la Dirección del Trabajo, como organismo especializado, técnico y preparado, quien controla el cumplimiento de la legislación laboral (artículo 505, Código del Trabajo), previsional (artículo 19, D.L. N° 3.500) y de higiene y seguridad en el trabajo (artículo 184, Código del Trabajo). Luego actúa el Tribunal, quien opera como un organismo revisor de lo obrado por la Dirección, tanto en el examen de los hechos (si existieron o no, su magnitud, su calificación jurídica, etc.), como en la aplicación del derecho, pudiendo revertir lo obrado por el órgano administrativo.
En cuanto al tercer criterio interpretativo, señalan estos Ministros que es el rol que juega la suspensión del acto administrativo como mecanismo de protección del afectado por éste.
En efecto, la ejecutoriedad del acto administrativo se encuentra reconocida de modo general en la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos (Ley N° 19.880).
Frente a dicha ejecutoriedad, la garantía que tiene el particular es solicitar la suspensión del mismo. Esta consiste en la interrupción provisional de la eficacia de un acto administrativo, dispuesta, total o parcialmente, de oficio o a petición de parte, en sede administrativa o jurisdiccional.
El último criterio interpretativo es la seguridad vial. Esto es particularmente relevante toda vez que la empresa requirente es una empresa de transporte de pasajeros.
Por lo mismo, se arguye que la preocupación del legislador del tránsito para con terceros debe también existir en el legislador laboral.
Según lo expuesto, y haciéndose cargo de los reproches formulados por el requirente, aduce este voto que no se infringe el artículo 19 N° 3 de la Constitución Política, toda vez que, en primer lugar, el artículo 33 del D.F.L. N° 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo, es el que consagra el procedimiento para la aplicación de las multas administrativas. El punto es importante, porque la clausura se dispone “en todos aquellos casos en que los Inspectores del Trabajo pueden aplicar multas administrativas”.
En segundo lugar, supletoriamente a los procedimientos administrativos especiales, se aplica la Ley N° 19.880 (artículo 1°). No es algo que corresponda decidir en esta sede, por qué la Inspección del Trabajo no aplicó esta normativa ni por qué la empresa no alegó su omisión.
En tercer lugar, en la reclamación judicial que hizo la empresa requirente, no alegó la infracción de su debido procedimiento.
En cuarto lugar, la sanción se aplicó, un día y medio, según se señaló a fojas 358 vuelta, o medio día, según se dijo en estrados.
Y en quinto lugar, exponen los Ministros, entre la fecha de la inspección (19 de julio del 2012) y la fecha de dictación de la sanción (30 de julio del 2012), transcurrieron 11 días.
Sobre el mecanismo probatorio de la infracción cursada en el caso concreto, se connota que, sin perjuicio de que en el procedimiento laboral de aplicación general, la regla de convicción es la “sana crítica”, los inspectores actúan como “Ministros de fe” (artículo 503, Código del Trabajo). Hay que considerar que tal diseño probatorio impacta, indudablemente, no sólo en el procedimiento administrativo sancionatorio, sino también en la naturaleza de la sanción de clausura.
Por tanto, no consideran estos Ministros que se vulnere el artículo 19 N° 3° de la Constitución. Por una parte, porque el legislador no dejó en la indefensión a la empresa reclamante. Por la otra, porque la empresa se ha defendido adecuadamente sin recurrir al procedimiento administrativo.
No se infringe la reserva legal, agregan luego. Al efecto, expresa este voto que el segundo argumento de la empresa, es que la inspección no está regulada en ninguna norma legal, sino que en normas administrativas (una orden de servicio y una circular).
Lo primero que señalan estos Ministros es que no está en cuestionamiento en el requerimiento la fiscalización de la Dirección del Trabajo, ni su principal instrumento, la visita inspectiva.
En segundo lugar, así como el procedimiento judicial es, por regla general, materia de ley simple (artículo 63 N° 3, Constitución), salvo que comprometa la organización y atribuciones de los tribunales, en cuyo caso es orgánica constitucional (artículo 77, Constitución), las normas legales que regulan el procedimiento administrativo también tienen características propias. Por de pronto, son leyes comunes.
En tercer lugar, este Tribunal ya tiene asentada una doctrina sobre la manera en que operan las normas administrativas frente a la reserva legal. Esta relación se estructura sobre los siguientes elementos.
Finalmente, aducen, la norma reprochada, por una parte, tiene suficiente densidad, pues especifica la autoridad que puede sancionar (los Inspectores del Trabajo), los casos en que ello ocurre (en todos aquellos en que puedan aplicarse multas administrativas y exista reincidencia), la sanción que puede aplicarse (la clausura), la duración de la misma (hasta por diez días). Por la otra, tiene determinación, pues establece que la clausura se hace efectiva veinte días después de la notificación de la resolución que la dispone y los empleadores están obligados a pagar a sus trabajadores las remuneraciones establecidas en sus respectivos contratos de trabajo.
A continuación, arguye este voto que no se infringe el principio de proporcionalidad, toda vez que, en primer lugar, que no corresponde que hagamos un examen abstracto de lo establecido en el artículo 34, impugnado en estos autos. En segundo lugar, se agrega, la autoridad administrativa concibe a la clausura, según deja constancia en la propia resolución que la aplica en este caso (Considerando 8°), como una sanción “de alta gravedad”, sólo aplicable “a aquellos casos calificados que, por su magnitud y características, impliquen una reincidencia infraccional que significativamente conculque bienes jurídicos superiores o el orden público laboral”. En tercer lugar, el marco jurídico que regula la clausura, también es necesario ponderarlo. En cuarto lugar, prosiguen, la ley hace de cargo del empleador “tomar todas las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y la salud de los trabajadores, manteniendo las condiciones adecuadas de higiene y seguridad en las faenas” (artículo 184, Código del Trabajo).
No hay una discrecionalidad abusiva, sostiene el voto de rechazo. Al respecto, señala que este Tribunal no puede ejercer un control de ejercicio de las atribuciones. Ese control es de los tribunales de instancia. En segundo lugar, como en toda sanción, tiene que haber elementos que permitan a quien la aplica, subsumir adecuadamente los hechos en la conducta descrita. En tercer lugar, la autoridad que aplica la sanción, es también la autoridad que interpreta la normativa del sector.
Por último, destacan que no se infringe el principio nos bis in idem, por cuanto la norma que se reprocha efectivamente permite, si así lo determina la autoridad, que una infracción sea sancionada con multa y con clausura. La norma señala que las reincidencias podrán ser sancionadas “además” con la clausura. La norma exige que para que proceda la clausura, que se cumplan los siguientes requisitos: en primer lugar, que haya una infracción. En segundo lugar, es necesario que esa infracción sea susceptible de ser sancionada con multa. En tercer lugar, debe existir reincidencia.
Así, concluyen en esencia, cuando el Código del Trabajo le encarga a la Dirección del Trabajo fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral, en especial, de las normas de higiene y seguridad, la faculta no sólo para sancionar, sino para poner pronto remedio a situaciones que puedan resultar riesgosas para los bienes jurídicos que están detrás de la legislación infringida, cosa que hizo mediante la aplicación de la sanción de clausura.
Por otra parte, las consideraciones por acoger el requerimiento –expuestas por los Ministros Vodanovic, Aróstica, Romero y Brahm– manifestaron, en lo tocante al voto de los Ministros Vodanovic, Aróstica y Brahm, que la actividad fiscalizadora y sancionadora, regulada además por el Código del Trabajo, entrega a la Dirección el control del respeto de los derechos laborales, previsionales, y de higiene y seguridad, inspeccionado el cumplimiento de sus normas. En caso de incumplimiento, el Inspector que lo identifique está facultado para sancionar al empleador, mediante resolución.
Y es que, agrega este voto, según lo dispuesto en el DFL 2, en el contexto normativo de los artículos impugnados (34 y 35), los Inspectores del Trabajo: a) tienen el carácter de ministros de fe.
Asimismo, la Dirección del Trabajo, mediante normativa interna, ha debido complementar las disposiciones legales reseñadas precedentemente, en torno a dos textos: a) Orden de Servicio N° 4, de 12 de junio de 2001, que sistematiza y actualiza regulación de procedimientos de fiscalización y sus efectos jurídicos, y b) Circular N° 88, de 5 de julio de julio de 2001, que establece Manual de Procedimientos de Fiscalización y deja sin efecto normativa que indica.
Por su parte, la Circular 88, regula de manera sistemática la actividad fiscalizadora, teniendo presente, entre otros, lo instruido en la circular aludida en el considerando precedente.
Las consideraciones precedentes, destacan, dan cuenta de un esmirriado procedimiento legal, el que ha debido complementarse con actos administrativos contenidos en oficios y circulares internos, que no son acordes a las exigencias del artículo 19 Nº 3°, inciso primero, de la Constitución, que asegura la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, principio esencial que se concreta en los incisos siguientes, abarcando garantías tanto de fondo como de procedimiento, el conjunto armónico de las cuales, centrado en el principio de reserva legal, permite realizar cuanto implica esta exigencia del Estado de Derecho y su incidencia en la seguridad jurídica.
Así, manifiestan estos Ministros que se infracciona el artículo 19 N° 3 de la Constitución Política, toda vez que, del examen de las disposiciones impugnadas, se concluye que no se contempla un procedimiento que permita al afectado una adecuada defensa de sus derechos, en sede administrativa, en forma previa a la imposición de las sanciones que en cada caso se establecen.
Por otra parte no puede concluirse que dichas inconstitucionalidades no existen, en cuanto establece una instancia jurisdiccional para reclamar.
En cuanto al debido proceso y sanción administrativa, señalan, en esencia, que la investigación y la determinación de la procedencia y gravedad de una sanción por una misma y única entidad, además de ser contrario a la Carta Fundamental, hace inaplicables las reglas establecidas en la ley 19.880, sobre bases de los procedimientos administrativos, en cuyos artículos 10 y 17 se establece el principio de contrariedad en la actividad probatoria, conforme al cual, los administrados deben poder producir, dentro del procedimiento administrativo, su propia prueba frente a aquella que ha recabado la administración.
Sobre la proporcionalidad y gradualidad de la sanción, afirman que no resguarda ni promueve dicha finalidad los reparados artículos 34 y 35, toda vez que por vía administrativa y sin ninguna cautela judicial previa, permite aplicar una sanción de clausura, hasta por hechos de ínfima magnitud y en los que puede no haber mediado ni siquiera culpa del infractor.
Es que, en el caso de los preceptos que se impugnan, al no establecerse límites o criterios que reserven la clausura para la sanción de infracciones de una gravedad determinada, permite que la misma sea a infracciones que no justifican una sanción de esa magnitud. Basta que por un funcionario se constate la concurrencia de dos infracciones dentro del plazo de dos años que fija la ley, las que pueden ser leves, para cumplir con la exigencia para la aplicación de la clausura.
Asimismo, expresan estos Ministros que se infraccionan los artículos 7 y 63 N° 18; 63 N° 14, y 65 inciso 4, N° 2°, de la Constitución Política, ya que, en esencia, tal como se ha señalado en los literales precedentes a lo menos dos garantías en el procedimiento administrativo sancionador se incumplen en la norma impugnada: la existencia de una formulación de cargos, a la que se siguen los descargos y la prueba y la separación entre quien investiga y quien sanciona, en todo caso cuando se trata de sanciones graves y gravísimas. Estímese que sean o no copulativas, el artículos impugnados, no cumple con ninguna de las dos.
Asimismo, señalan que se infracciona el artículo 19 N° 21 de la Carta Fundamental, por cuanto resulta evidente que el artículo 34 del D.F.L. N° 2-1967, preconstitucional, impide el ejercicio de una actividad económica lícita, toda vez que permite al Inspector del Trabajo, por la vía administrativa, clausurar un establecimiento, en la especie la actividad de transporte de pasajeros, en caso que esa empresa incurra en multas administrativas.
En cuanto al estándar de la legislación chilena actual, indican que la sanción de clausura es una sanción particularmente intensa, si se la mira desde la perspectiva de la empresa. Ella implica para la misma que no podrá desempeñar, total o parcialmente, la actividad que constituye su objeto, en el caso de autos, la de transporte de pasajeros.
Y en torno al caso concreto, concluyen arguyendo que, que del análisis de los documentos que constan en el expediente y tenidos a la vista por este Tribunal Constitucional, tales como el parte de Carabineros, el acta de fiscalización y la resolución sancionatoria, en ninguno de ellos se afirma que la infracción produjo el accidente, y en consecuencia, la muerte y los heridos. En esta materia, existe una evidente discrepancia entre lo que consta en dichos documentos, con lo aseverado tanto por escrito de traslado como en estrados por el abogado de la Dirección del Trabajo.
Por último, el Ministro Romero sostuvo que en materia laboral, la potestad fiscalizadora y sancionatoria se ejerce descentralizadamente a través de numerosas Inspecciones del Trabajo a lo largo del país. Esta situación exige un mayor grado de precisión normativa para un ejercicio razonablemente uniforme y justo de la potestad punitiva de la cual están investidas.
Lo precedentemente expuesto resulta particularmente inapropiado tratándose de la imposición, en el caso concreto, de una sanción de magnitud muy elevada, de hecho, la mayor susceptible de ser aplicada.
En consecuencia, concluye en esencia este Ministro, el artículo 34 del DFL Nº 2, de 1967, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, vulnera el derecho consagrado en el artículo 19 Nº 3, inciso 6º de la Constitución, el cual le asegura a todas las personas que “[c]orresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos” (énfasis agregado). La racionalidad y justicia de un procedimiento implica la configuración de una potestad sancionatoria con una densidad legal suficiente, la cual no está presente en modo alguno en lo referido a los criterios para la graduación o determinación de la severidad de la sanción.
De esa forma, y por no haberse reunido el quórum exigido por el N° 6 del artículo 93 de la Constitución Política para acoger el requerimiento, se tuvo por rechazado.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Ver texto íntegro del requerimiento y expediente Rol N° 2346.
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