El TC rechazó un requerimiento de inaplicabilidad que impugnaba el artículo 32 de la Ley N° 18.695, modificado por el artículo 1° de la Ley N° 19.845, que modifica la Ley Orgánica de Municipalidades.
La gestión pendiente invocada recae en autos sobre juicio ejecutivo en contra la I. Municipalidad de Codegua, que conoce el Primer Juzgado Civil de Rancagua.
En su sentencia, expuso el TC, en primer lugar, que corresponde a esta Magistratura pronunciarse acerca de la ortodoxia constitucional de: i) la inembargabilidad parcial de los bienes municipales, configurada en el primer inciso del artículo 32; ii) la particularidad de ejecución de las sentencias que condenen a una municipalidad al pago de una prestación pecuniaria, en cuanto se efectúa mediante la dictación de un decreto alcaldicio, y iii) la limitación de la medida de arresto prevista en el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil, tratándose de resoluciones recaídas en juicios que ordenen el pago de una deuda, a sólo el alcalde en cuyo ejercicio se hubiere contraído la correspondiente deuda.
Al efecto, y en torno a la inembargabilidad de los bienes municipales, arguye el fallo que, desde el derecho romano, las denominadas “res publicae”, pertenecientes al pueblo, fueron consideradas incomerciables, por estar afectas a un fin de uso público. Algo similar sucedía en la Edad Media con los bienes del monarca, que estaban situados fuera del tráfico jurídico privado.
Así, la imposibilidad de utilizar vías de apremio sobre la parte del patrimonio municipal que designa el inciso inicial del artículo 32 de la LOCM, no representa, per se, un obstáculo insalvable para obtener el pago de las deudas municipales, ni menos una institución excepcionalísima en el ámbito del derecho público nacional.
En esta misma línea de pensamiento, agrega luego el fallo, no cabe sino entender que cada vez que se condene al Estado en sentido amplio al cumplimiento forzado de una obligación dineraria de dar, y atendido que los bienes públicos son inembargables por regla general, por la especialidad del procedimiento de ejecución pertinente, esa obligación de dar se transforma en obligación de hacer, la cual consiste en la suscripción del acto administrativo que ordena hacer efectivo el pago, con la imputación presupuestaria respectiva, previamente financiada con arreglo al presupuesto, el que deberá proveer los recursos necesarios para cubrir la contingencia judicial.
Más adelante, y en cuanto al medio especial de ejecución de sentencias que condenen a una municipalidad, aduce el TC que si bien están ligados, el principio de inembargabilidad es independiente de la ejecución de las sentencias condenatorias que imponen el pago de una obligación civil a las municipalidades.
Y es que la obligación ética y jurídica de los órganos de administración local de honrar sus compromisos patrimoniales, no los exime sin embargo del deber de mantener presupuestos financiados.
De esa forma, a fin de proveer debidamente al cumplimiento de tal cometido, la ley hace responsables solidariamente al alcalde que no propusiere las modificaciones correspondientes o los concejales que las rechacen “de la parte deficitaria que arroje la ejecución presupuestaria anual al 31 de diciembre del año respectivo”.
Sobre el arresto de alcaldes como medida de apremio, expresa la sentencia que la única forma de obtener el cumplimiento de lo adeudado por la Municipalidad de Codegua sería mediante la dictación del “decreto alcaldicio” de pago, ésta sería una obligación de hacer –firmar el decreto–, acto material que un ex alcalde no podría realizar, por haber perdido su condición de órgano del Estado. Como fuere, si el mandato del artículo 32 es integralmente inconstitucional, como se postula ante esta Magistratura, el apremio estimado como único medio de compulsión que permitiría satisfacer el crédito de la actora, no podría tener lugar, porque el artículo 238, tantas veces mencionado, no otorga habilitación suficiente al efecto.
Más adelante, y en relación al apremio alcaldicio y el principio de igualdad ante la ley, señala la Magistratura Constitucional que la única distinción que incorpora el inciso segundo del artículo 32 de la ley municipal entre los alcaldes, recae en la eventual medida de arresto, como forma de compeler al cumplimiento de lo adeudado. Esta medida sólo procede respecto del alcalde en cuyo ejercicio se hubiere contraído la deuda que dio origen al juicio y no es extensiva al jefe máximo comunal que no ejercía tal investidura cuando tal obligación se configuró.
Deviene pues palmario, se indica, que la disparidad de trato entre una y otra categoría de los personeros mencionados, no puede apreciarse como arbitraria.
A continuación, y sobre el apremio alcaldicio y la garantías de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y el derecho de propiedad, aduce la sentencia, en esencia, que la interpretación que se pretende asignar al artículo 238 del Código de Procedimiento Civil, para el evento de ser declarado inaplicable el precepto legal opugnado del artículo 32 de la normativa municipal, parte de la base que el juez ordinario competente debe disponer siempre el arresto de quien incumple una resolución judicial, en circunstancias que el juez es libre para optar “prudencialmente” por la aplicación de “multas” o “arresto”, como lo dice su texto. En consecuencia, nada obstaría a que el juez concernido, en estricta aplicación de la discrecionalidad que le reconoce la última de estas disposiciones, mantenga su decisión de optar por la aplicación de multas, como lo ha venido haciendo hasta aquí, con independencia de lo que suceda con la prescripción que se pide declarar inaplicable.
Por último, concluye así el TC, en lo que dice relación con la garantía constitucional del derecho de propiedad, deviene manifiesto que la fórmula de compulsión prevista en el acápite final del artículo 32 de la legislación orgánica municipal, no compromete per se ese derecho en su esencia. Constituye simplemente un procedimiento para la ejecución de sentencias de contenido patrimonial, de carácter claramente supletorio, que no excluye otras opciones y que, ciertamente, no priva al acreedor respectivo de su derecho de crédito, sino sólo restringe, en forma racional y adecuada, el apremio correspondiente respecto de una ex-autoridad que no intervino dolosa o culposamente en su generación.
Motivos anteriores en virtud de los cuales fue rechazado el requerimiento de autos.
Por su parte el Ministro Vodanovic concurrió a la sentencia, pero sin compartir el contenido del considerando vigesimotercero, por resultar ajeno a la cuestión que, en la especie, se trata de decidir.
De otro lado, los Ministros Aróstica y Brahm discreparon de la mayoría y estuvieron por acoger el requerimiento declarando íntegramente inaplicable el artículo 32 de la Ley N° 18.695, toda vez que, en esencia, señalan que si el sustento de la inembargabilidad fuesen tales postulados generales, entonces idéntico privilegio procesal debería predicarse respecto a todos los sujetos jurídicos administrativos y para la unanimidad de los bienes estatales, solo por pertenecer a la Administración del Estado. Lo que no se compadece con su carácter extraordinario, no comunicable -por ende- a toda una clase de personas, sin riesgo de estatuir en Chile un “grupo privilegiado”, que proscribe el artículo 19, N° 2°, inciso primero, constitucional. Tampoco tal argumento cuadra con los artículos 63, N° 10°, y 65, inciso cuarto, N° 2°, de la Carta Fundamental, de donde se colige que el establecimiento de una inembargabilidad debe ser objeto de leyes específicas, caso a caso, como corroboran los módicos precedentes legislativos producidos en la materia.
A estas luces, arguyen estos Ministros, resulta que el artículo 32 de la Ley N° 18.695 es de suyo anticonstitucional, toda vez que declara genérica e ilimitadamente no embargables la totalidad de los bienes municipales que están “destinados al funcionamiento de sus servicios”. Ello, por cuanto esta adscripción formal deja sin posibilidades prácticas de discernir qué bienes quedan al margen de dicha indeterminada finalidad y pueden realmente ser objeto de embargo, ya que la norma no contribuye a precisarlos -como hace, por ejemplo, la Ley N° 19.542 (artículo 11)- ni obliga a singularizarlos en un previo decreto municipal -como en un caso análogo ordena transparentar, por ejemplo, el DFL N° 1 de 2006 del Ministerio de Salud (artículo 43).
Y es que, amén de prohibirle despachar embargos, el artículo 32 de la Ley N° 18.695 impide asimismo al juez ordenar una medida de arresto contra el alcalde contumaz, permitiéndola únicamente contra aquel “en cuyo ejercicio se hubiere contraído la deuda que dio origen al juicio”.
Todavía más, agregan, el caso presente tuvo su origen en sendos contratos de prestación de servicios celebrados entre la requirente y una municipalidad, en un plano de completa igualdad. Por manera que la eficacia de dichos acuerdos quedó amparada por la normativa jurídica común “del efecto de las obligaciones”, contenida en el Título XII del Libro IV del Código Civil, es decir, por el régimen de responsabilidad contractual.
En definitiva, concluyen estos Ministros que el Estado de Derecho adquiere consistencia real cuando, para dirimir aquellas controversias de los particulares con la Administración, se asegura el acceso sin cortapisas a los tribunales, que tales disputas serán conocidas y juzgadas dentro de un proceso verdaderamente justo y racional, y que las sentencias pueden ser hechas cumplir en la práctica, aunque su ejecución afecte los intereses estatales.
Asimismo, la decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro Bertelsen quien estuvo por acoger el requerimiento sólo respecto de la última parte del inciso segundo del artículo 32 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, la que excluye como medida de apremio el arresto del alcalde si la deuda cuyo cumplimiento se procura hubiese sido contraída por un alcalde anterior.
Finalmente, la decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro Romero, quien estuvo por acoger el presente requerimiento sólo respecto de la frase: “La ejecución de toda sentencia que condene a una municipalidad se efectuará mediante la dictación de un decreto alcaldicio”, contenida en la primera parte del inciso segundo del artículo impugnado, por cuanto arguyó que, en el caso concreto, el requirente inició en junio del 2007 un juicio ejecutivo contra la I. Municipalidad de Codegua con el fin de obtener el pago de diversos servicios prestados y facturados a dicho municipio. Es decir, existe una obligación indubitada que contrajo la I. Municipalidad de Codegua con INSICO S.A., a quien no le ha pagado pese a haber transcurrido más de seis años desde la prestación efectiva de los servicios a la comuna. La actual alcaldesa de la I. Municipalidad de Codegua dictó el 19 de junio de 2009, un decreto alcaldicio de pago que señala en su parte resolutiva “1° Dispóngase el pago de la suma de $40.197.126 (…) a través de la Dirección de Administración y Finanzas, según disponibilidad presupuestaria y, en la medida de existir recursos disponibles y destinados para el pago de lo ordenado por el tribunal, a la Empresa “INSICO S.A.” o a quien sus derechos represente, debidamente facultado para ello”.
Así, en consideración a este caso concreto, la aplicación del privilegio legal reprochado carece de fundamento. En cuanto al argumento referido a la legalidad presupuestaria, es posible sostener que la justificación y legitimidad del pago cuenta con respaldo suficiente, en este caso, de una autoridad judicial competente.
Por otra parte, en lo concerniente al argumento de la conveniencia de que la provisión de los servicios comunales no se vean negativamente afectados por el pago de lo debido, para lo cual se requeriría de una debida planificación y financiamiento de los pagos, cabe destacar, en primer lugar, que, en este caso, el alcalde y el Concejo sí han tenido conocimiento y evaluado la situación, planificando no disponer los recursos para hacer frente a la obligación y mandato judicial correspondiente, salvo que por voluntad meramente potestativa del deudor se determine un curso de acción diferente.
De esa forma, concluye este disidente sosteniendo que el efecto inconstitucional es continuado, esto es, se ha materializado y sigue siendo así mientras no se ejecute la sentencia y se dé, así, cumplimiento al derecho del requirente a una tutela judicial que sea efectiva (y a un racional y justo procedimiento).
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del requerimiento y expediente N° 2438.
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