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Con voto en contra y prevenciones.

TC declara inaplicabilidad de normas del Código Sanitario por sanción a empresa que incumplió supervisión de factores de peligro que causaron muerte de Trabajador.

La sentencia aclara que, en la especie, no se controvierte la competencia que posee la SEREMI de Salud de Los Lagos de fiscalizar el estricto cumplimiento de las leyes sanitarias, con miras a cuidar la salud pública y el bienestar higiénico en el territorio de su competencia.

23 de diciembre de 2020

El Tribunal Constitucional acogió un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, que impugna los artículos 163, 166 y 167 y 174 del Código Sanitario.

La gestión pendiente incide en proceso civil, sobre reclamación, seguido ante el Primer Juzgado de Letras en lo Civil de Puerto Montt, en los que la SEREMI de Los Lagos resolvió imponer multa por 1.000 UTM a la empresa requirente, en virtud de que no habría cumplido con la supervisión adecuada para suprimir los factores de peligro que afectó la salud de un trabajador, causándole la muerte.

Cabe recordar que la empresa requirente estima que los preceptos impugnados infringirían el debido proceso, toda vez que se le dio mayor preponderancia a lo referido por un informe técnico nacido desde la emergencia en que se encontraba la compañía, más que a los antecedentes expuestos evacuados y aportados por la compañía. Es decir, una vez que la emergencia fue superada dentro del sumario sanitario iniciado, conforme con lo obrado en ese procedimiento administrativo, se desacreditaron los descargos al referido informe, y, además, se comprobó y quedó asentado que, este, el informe, y consecuencialmente la sentencia librada, fue resuelta en razón de un procedimiento nacido de un precepto de ley que vulnera al menos, los derechos y principio al debido proceso, y al principio de inocencia, sin perjuicio de aplicar una sanción infraccional, multa, para un tipo que no especificado, aplicando e integrando por analogía cuerpos normativos varios con la única finalidad de sancionar y sostener una multa por una infracción que ya había nacido como tal.

Por su parte, la Magistratura advierte inicialmente que conviene tener presente que las normas del Código Sanitario en estudio, fueron adoptadas estando vigente la Constitución de 1925. Es decir, no existiendo todavía aquel imperativo constitucional en orden a que los órganos del Estado deben actuar previo un procedimiento justo y racional, establecido recién en 1976 por el Acta Constitucional N° 3 (artículo 1°, N° 3, inciso quinto) y ahora por la Constitución vigente (como artículo 19, N° 3, inciso sexto). El Tribunal Constitucional se refirió en extenso a esta evolución, en la normativa y la jurisprudencia chilenas, en su STC Rol N° 2682-14 (considerandos 5° al 10°), en términos tales que se dan por reproducidos íntegramente en esta oportunidad.

Asimismo, aclara que, en la especie, no se controvierte la competencia que posee la SEREMI de Salud de los Lagos de fiscalizar el estricto cumplimiento de las leyes sanitarias, con miras a cuidar la salud pública y el bienestar higiénico en el territorio de su competencia. En cambio, sí guarda relación con aquella “forma prescrita por la ley”, esto es, con el procedimiento que la autoridad competente debe observar antes de consumar una sanción administrativa.

De esta forma, explica que en el Acta de fiscalización, junto con estampar la ocurrencia de un accidente fatal, los fiscalizadores dan cuanta de falta o apreciaciones varias relativas al quehacer en que se desarrollaba la faena laboral, en tanto que un informe posterior se circunscribe a ratificar dichos asertos. A su turno, la resolución condenatoria, acoge íntegramente la versión descrita en el Acta. No aparece en esta resolución algún razonamiento propio que justifique desconsiderar los descargos del particular, revelándose así que éstos no fueron considerados y carecieron de todo efecto útil. Es decir, el Acta y las apreciaciones que en ella se declaran, hicieron plena fe desde un comienzo, con independencia de las defensas esgrimidas con posterioridad.

En consecuencia, al proceder de esta forma, las autoridades administrativas han actuado ejecutando los artículos 163, 166 y 167 del Código Sanitario, merced a los cuales en los sumarios sanitarias “bastará” el acta que confecciones el funcionario del servicio para dar por establecido la existencia de una infracción; emitiéndose enseguida sentencia sin más trámite que el de extender una situación al infractor para que éste concurra con sus elementos probatorios, después de levantada dicha acta.

A continuación, sólo en relación del artículo 174 del Código Sanitario, señala que, éste regula exiguamente el régimen aplicable al caso en que un particular contraríe las disposiciones sanitarias, facultando a la SEREMI de Salud respectiva para castigar dichas transgresiones con la pena de multa, de hasta 2 mil UTM. Del tenor de la disposición, el TC considera que indiscriminadamente, cualquiera infracción, con independencia de su gravedad o de la entidad de las necesidades públicas en juego, sin consideración al contenido de la norma legal o administrativa infringida, trae aparejada una sanción que puede oscilar, sin parámetros objetivos, desde una multa ínfima hasta otra varias veces millonaria.

Enseguida, en lo tocante con el principio de tipicidad en específico y el artículo referido, expresa la norma no consagra una fórmula residual, aplicable en defecto de otras reglas que especifiquen infracciones graves al Código Sanitario en materia de seguridad social, pues un análisis sistemático de este cuerpo legal faculta aseverar que en realidad configura la regla general. En este sentido, el Libro III, Título III, del Código, titulado “De la higiene y seguridad de los lugares de trabajo” (artículos 82 al 88), menos que establecer infracciones en particular, remite a un reglamento aprobar las “normas que deben reunir los lugares de trabajo, los equipos, maquinarias, instalaciones, materiales y cualquier otro elemento, con el fin de proteger eficazmente la vida, la salud y el bienestar de los obreros y empleados y de la población en general” (artículo 82 letra a).

Por otra parte, considera que la remisión del artículo 174 hace a los “reglamentos”, ha permitido a la autoridad sanitaria dar por transgredidos en este caso el DS N° 594, de 1999, del Ministerio de Salud, y el DS N° 40, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Siendo indudable que un reglamento no puede crear ni delitos ni infracciones, la objeción a este respecto solo podría levantarse si la ley a que accede dicho reglamento describe la infracción con suficiente densidad y precisión. En cambio, si la ley que el reglamento ejecuta no tipifica infracción alguna, la ley remisora -en este caso el artículo 174 del Código Sanitario – deviene inconstitucional.

Así, el artículo 174 del Código Sanitario no describe alguna conducta ilícita específica; como tampoco lo hacen las leyes emitidas que, en la especie, se dicen infringidas. Los reglamentos supuestamente vulnerados, tampoco acceden a leyes que efectúen dicha tipificación, al menos explicitando los elementos esenciales que puedan entenderse constitutivos de una infracción. Se hace allí alusión a situaciones amplísimas, pero no se individualizan por sus características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran por sus repercusiones negativas como infracciones. Ello, en circunstancias que la conducta que se sanciona deba estar descrita previa y sustancialmente en la ley, como garantía lógica y jurídica fundamental, tendiente a impedir el exceso o abuso por parte del órgano aplicador. En tanto que – de lo contrario – casi cualquier hecho, o incluso accidente, caso fortuito o fuerza mayor, podría subsumirse o hacerse calzar, dentro de una tal premisa normativa.

Finalmente, respecto del principio de proporcionalidad, la Magistratura Constitucional explica que el artículo ya referido expresa que, cualquier contravención normativa será castigada con multa de un décimo de UTM hasta mil UTM, pudiendo sancionarse la reincidencia con hasta dos mil UTM. Debido a esta descripción, la contrariedad con cualquier norma legal, reglamentaria o de administrativa que alega genéricamente a una situación ideal u óptima, podrá ser sancionada en un único rango de multa, sin que se contemple algún parámetro de graduación que deba ser considerado por la Administración del Estado. Cuestión la anterior, que se materializó en el caso concreto, al aplicarse la sanción de multa en su extremo más gravoso, sin que se observe alguna razón más que la sumaria alusión a la “gravedad de la infracción la reincidencia constatada según expediente 1810EXP131 (sumario sanitario que dice relación con otro accidente laboral ocurrido en la empresa) y el número de trabajadores”. Puntos que no fueron desarrollados en el acto de sanción, por lo que malamente ayudan a vislumbrar el motivo por el cual la multa se alzó hasta el quantum máximo legalmente permitido.

La decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro García y de la Ministra Silva. Quienes estuvieron por rechazar el requerimiento, en consideración que la potestad reglamentaria tiene fundamento constitucional (art. 32 N°6 CPR), y su alcance abarca todas las materias que no son de dominio legal y la ejecución de las leyes. Y en estas materias existe un mandato de colaboración reglamentario aún más amplio puesto que la reserva legal se limita a “materias básicas” del régimen jurídico laboral, sindical, previsional y de seguridad social. Así, esta materia se vincula al ámbito laboral, pero desde el punto de vista de una regulación autónoma del seguro de salud aplicable a los accidentes del trabajo.

Igualmente, señalan, en cuanto a la supuesta falta de adecuación de la sanción en relación con la infracción constatada y el amplio margen de apreciación con que cuenta la autoridad sanitaria para determinar el monto de la multa, que el examen de reproche corresponde al juez del fondo, a través del control de la motivación que funda el acto administrativo reclamado.

Finalmente, la sentencia previene que el Ministro Romero estuvo por acoger el requerimiento, sólo respecto de la impugnación del artículo 166 del Código Sanitario, ya que no es constitucionalmente admisible que las normas impugnadas del Código Sanitario consideren que “baste para dar por establecida la existencia de una infracción”, siendo hechos complejos que escapan de la apreciación directa y objetiva del inspector.

Por su parte, el Ministro Pica previene que concurre a la sentencia rechazando el requerimiento deducido, salvo respecto de la impugnación planteada respecto del artículo 166 del Código Sanitario, ya que, en su redacción, se supera con creces el estándar común de presunción de legalidad del acto administrativo, contenida en el artículo 3° de la Ley N° 19.880, sobre bases generales del procedimiento administrativo, que viene a establecer como efecto inmediato de los actos administrativos su presunción de legalidad.

 

Vea texto íntegro del requerimiento y de la sentencia, Rol N° 8823-20.

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