Cuando se discute sobre la estructura y los fines de las instituciones del Estado, el gran olvidado suele ser el Poder Judicial. A lo largo de nuestra historia republicana, tanto el Presidente de la República, como el Congreso Nacional han visto cómo su poder e influencia aumentan o disminuyen en cada cambio constitucional. Tampoco hoy parece que el Poder Judicial se encuentre en el centro del debate constitucional, cuando no es una exageración resaltar la importancia de la independencia judicial para la salud de la democracia y el Estado de Derecho, se afirma en una publicación del Instituto Libertad y Desarrollo que lleva por título “Poder judicial en la nueva Constitución: ¿cómo asegurar su independencia?”.
Sólo un juez que goza de plena libertad puede resolver de manera imparcial. La independencia judicial permite que se cumplan dos fines: la imparcialidad del juzgador y el límite a los abusos del poder. El juez imparcial aplica las normas para todos por igual. Al garantizar la independencia judicial, blindamos a los ciudadanos frente a los excesos del poder y aseguramos el cumplimiento del derecho, por ello se requiere del andamiaje institucional del Poder Judicial, que blinde a los jueces de las presiones del poder político y de todo otro tipo de influencias. La independencia judicial tiene dos caras: se entiende que el juez es independiente del poder político – independencia externa-, pero también un juez podría recibir presiones de parte de sus superiores jerárquicos, de las organizaciones gremiales a las que pertenece o de sus pares, independencia interna o independencia del juez.
Enseguida la publicación enuncia los principales desafíos del Poder Judicial.
Observa que la independencia externa ha comenzado a debilitarse luego de dos acusaciones constitucionales injustificadas contra ministros de los tribunales superiores de justicia, discusiones cada vez más politizadas sobre la ratificación de ministros de la Corte Suprema, y la pretensión de ejercer funciones judiciales de facto a propósito de los mal llamados “presos políticos”. De ahí que la pregunta por los mecanismos institucionales que aseguran la independencia judicial, se vuelve más pertinente.
A continuación, la publicación enumera los principales principios y mecanismos institucionales que aseguran la independencia externa del Poder Judicial.
En referencia al principio de separación de poderes, señala que normalmente se invoca como justificación de la independencia judicial, pero rara vez se repara en que además constituye un mecanismo que asegura su supervivencia. Así, mientras más dividido se encuentre el poder estatal, más fácil será preservar la independencia de los jueces. Por ejemplo, el bicameralismo hace más difícil el ataque del Congreso contra los tribunales de justicia, porque aumenta el número de instancias requeridas para atentar contra la independencia judicial haciendo un mal uso de la acusación constitucional.
En cuanto a la estructura del Poder Judicial, observa que la Constitución estatuye a los tribunales de justicia como un poder del Estado, asegurando su protección frente al ejecutivo y el legislativo, por lo que la nueva Carta Magna no debe debilitar su estructura.
Respecto a la obligatoriedad de las decisiones judiciales, alude a la facultad de imperio, central a la idea de la justicia. Los jueces no tienen que pedirle permiso a la fuerza pública para hacer valer sus decisiones la que una vez firmes no se pueden volver a discutir. (Cosa juzgada).
Sobre la prohibición a los poderes políticos de revisar el contenido de los fallos, cita el artículo 76 de la Constitución, disposición de singular importancia porque establece la exclusividad de la función judicial, que es de la esencia de la independencia judicial. Sin embargo, resalta que la Constitución actual no establece una norma simétrica, impidiendo a los tribunales invadir las atribuciones de los poderes políticos. Aunque se trata de un asunto controvertido cada día más los jueces toman decisiones que suponen desconocer el texto de la ley o que se inmiscuyen en las atribuciones del Poder Ejecutivo. Sería importante que, al menos en principio, la nueva Constitución estableciera el respeto a las atribuciones de las autoridades políticas como un criterio de juicio.
En relación a la inamovilidad de los jueces que dura mientras tengan buen comportamiento, constata que no es un privilegio, sino una garantía de imparcialidad para los ciudadanos, un mecanismo de protección ante los abusos del poder estatal.
Respecto de la acusación constitucional por notable abandono de deberes, observa que si el Poder Judicial es independiente no significa que no deba tener ninguna forma de control. En un Estado de Derecho, ninguna autoridad queda eximida de cumplir la ley. Por otra parte, el principio de separación de poderes no es absoluto. Incluso un poder tan protegido como el Poder Judicial debe someterse al control de los otros poderes del Estado. Uno de estos controles es la facultad de los miembros del Congreso de acusar constitucionalmente a los miembros de los tribunales superiores de justicia por “notable abandono de deberes”. Es una institución que se remonta a la Constitución de 1833. Sin embargo, en el último tiempo el Congreso ha hecho un mal uso de la acusación constitucional, buscando modelar las decisiones judiciales por la vía de amenazas de destitución contra los jueces, lo que constituye una amenaza a la independencia judicial, porque afecta la inamovilidad de los jueces. La Constitución no establece qué es el “notable abandono de deberes”, lo cual ha sido suplido por la tradición del Congreso Nacional, que ha ejercido la atribución procurando no revisar el contenido de los fallos. No procede contra meras aplicaciones de la ley, contra una interpretación errónea, y menos contra las consecuencias indeseables de aplicar leyes mal diseñadas. Aunque no puede revisar el contenido de los fallos, el Congreso sí puede controlar que no se comentan delitos en la dictación de los mismos. Sería un avance que la Convención precisara el concepto de notable abandono de deberes, recogiendo elementos de la propia tradición del Congreso.
En cuanto a independencia interna, incide en la administración de los recursos del Poder Judicial, en el sistema de nombramientos y en el sistema disciplinario, entre otros. El desafío está en diseñar un régimen que conjugue la debida indemnidad a los jueces frente a las presiones tanto de sus superiores, como de sus pares, pero que, al mismo tiempo, asegure un estándar profesional y de probidad exigente. Probablemente esta es la dimensión de la independencia judicial más debilitada en nuestro país. En ello incide el papel preponderante de la Corte Suprema en nuestra tradición constitucional, cristalizada en la disposición que le entrega la “superintendencia directiva, correccional y económica de todos los tribunales de la Nación”. Ello ha generado ciertas anomalías, como el tiempo excesivo que la Corte Suprema dedica a materias de administración y gobierno judicial, en detrimento de sus funciones jurisdiccionales. Asimismo, la concentración de las instancias decisivas del sistema de nombramientos en manos de los tribunales superiores de justicia y la debilidad del sistema disciplinario, ha devenido en prácticas muy cuestionables, como el criticado “besamanos” y la confusión del sistema de nombramientos con el sistema de disciplinario. De allí que se haya propuesto la creación de un Consejo de la Magistratura.
La publicación califica aquella de una mala idea y propone alternativas para el sistema de nombramientos y el sistema disciplinario.
En cuanto al Consejo de la Magistratura, indica que, a pesar de sus eventuales beneficios, la experiencia comparada enseña que los Consejos aumentan el riesgo de captura política del Poder Judicial y cita los casos de Perú, Argentina y España. El problema reside en la concentración de un enorme poder en una sola organización, que resulta más fácil de controlar que la Corte Suprema. A esto se suman los cuestionamientos a la verdadera utilidad de reemplazar un sistema concentrado en la jerarquía del Poder Judicial, por otro sistema igualmente concentrado en un órgano externo. Una solución intermedia es la creación de soluciones ad hoc para cada problema institucional, lo cual incluye la posibilidad de crear consejos independientes para materias específicas. Con esto se dificulta la captura política del órgano, a un tiempo que se entrega una solución mejor ajustada a las especificidades de cada problema. En algunos casos, la institucionalidad actual parece estar funcionando razonablemente bien bajo la dirección de la Corte Suprema, como ocurre con la Corporación Administrativa del Poder Judicial.
En otras materias, como el sistema disciplinario o de nombramientos, encontramos problemas manifiestos que reclaman una institucionalidad diferente, señala la publicación.
Respecto a los nombramientos, observa que en términos generales nuestro sistema puede ser caracterizado como uno de carrera judicial, por oposición a los sistemas de reconocimiento. Tradicionalmente, nuestros jueces comienzan como jueces de letras, luego son nombrados ministros de alguna corte de apelaciones y, finalmente, pueden llegar a conformar la Corte Suprema. El nombramiento de los cinco ministros de la Corte Suprema externos al Poder Judicial responde a esta lógica del reconocimiento, así como también el nombramiento de los ministros del Tribunal Constitucional y de otros tribunales especiales. Con todo, la regla general es el sistema de carrera judicial (ternas o quinas de candidatos conformadas por la Corte Suprema o las cortes de apelaciones), desde donde el Presidente de la República designa a un nominado y en el caso de los ministros de la Corte Suprema, se requiere además la ratificación por dos tercios del Senado. Ahora bien, los tribunales superiores ejercen un poder mucho más penetrante que el del Ministerio de Justicia. El Ejecutivo es externo a la jerarquía judicial y decide casi a ciegas entre los limitados candidatos que se le presentan, sobre los que apenas tiene antecedentes. Quien verdaderamente decide es la Corte Suprema, que concentra los sistemas de calificación y de disciplina que determinan las listas de candidatos, confeccionadas por ella misma o por las cortes de apelaciones. Por eso los jueces resienten especialmente el llamado “besamanos”. En principio, agrega la publicación, un sistema de nombramientos debería incorporar un elemento de legitimidad democrática, sin el cual se corre el riesgo de producir una organización oligárquica y corporativizada. Al mismo tiempo, no se puede prescindir del criterio, la experiencia profesional y la cultura institucional de los jueces, sin lo cual se tiende a politizar la nominación, poniendo en entredicho la independencia judicial. En este sentido, el proyecto de ley presentado por el Ejecutivo para modificar el sistema de nombramientos avanza en la línea correcta. En lo central, el proyecto elimina el actual sistema de quinas y ternas, y lo reemplaza por un Consejo de Nombramientos conformado por representantes políticos y judiciales, que deciden sobre la base de concursos públicos. Con todo, mantiene la ratificación del Senado para los ministros de la Corte Suprema, lo que parece razonable a fin de cautelar los equilibrios al interior del Tribunal Supremo, así como su legitimidad democrática. El debate constitucional debe atender a las conclusiones a que llegue la discusión en el Congreso, porque los componentes esenciales del sistema de nombramientos están plasmados en la Constitución. Si se establece un Consejo de Nombramientos, éste debe quedar consagrado en el texto constitucional, cuidando especialmente que su integración refleje la finalidad de propender hacia un sistema de nombramientos basado en el mérito y que evite el riesgo de la politización.
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En cuanto al sistema disciplinario, observa que es uno de los aspectos más deficitarios del funcionamiento del Poder Judicial. La ley no establece un procedimiento para aplicar sanciones disciplinarias y la materia ha sido regulada por la Corte Suprema (auto acordados). Los procesos se instruyen y resuelven por los superiores jerárquicos, lo cual ofrece pocas garantías de objetividad tanto para los jueces, como para la ciudadanía. Finalmente, la ley establece infracciones genéricas, con poca claridad sobre las conductas sancionables. Paradójicamente, los espacios de arbitrariedad anteriormente descritos conducen a una utilización muy escasa del sistema disciplinario. Como los superiores jerárquicos están a cargo tanto de las calificaciones, como de la conformación de las nóminas para los nombramientos, resulta mucho más sencillo bloquear por esta vía el avance en la carrera judicial, que aplicar sanciones a los jueces que cometen irregularidades. De este modo, en la práctica el sistema disciplinario, el sistema de calificaciones y el sistema de nombramientos tienden a confundirse, lo cual atenta contra la confianza en el Poder Judicial. La actual Constitución establece la responsabilidad de los jueces por la comisión de irregularidades e ilícitos en el ejercicio de sus funciones, pero es bastante escueta en el modo en que se hace valer dicha responsabilidad. Atendida la relevancia de la materia para el fortalecimiento de la independencia judicial, sería recomendable que precisara en términos generales las exigencias mínimas del sistema disciplinario de los jueces.