La Comisión de Sistemas de Justicia de la Convención Constitucional, señala la publicación, aprobó en general la creación de una Corte Constitucional, en reemplazo del actual Tribunal Constitucional. Sin embargo, la referida comisión aprobó dos fórmulas distintas y contradictorias sobre el conocimiento de la acción de inaplicabilidad.
Por una parte, encontramos una propuesta que entrega la “revisión represiva de la ley” a la Corte Suprema, que deberá conocer la acción de inaplicabilidad en una sala especializada de nueve jueces elegidos por sorteo, con lo que se regresa parcialmente a la fórmula establecida por las Constituciones de 1925 y 1980, previo a la reforma de 2005, cuando la acción era conocida por el pleno del máximo Tribunal. Por otra parte, encontramos dos propuestas que entregan el conocimiento de la inaplicabilidad a la Corte Constitucional, en términos similares a los que están establecidos en la Constitución vigente, luego de la reforma de 2005.
En estas últimas dos propuestas, además, se establece una acción de inconstitucionalidad, creación esta última de la reforma de 2005, en virtud de la cual un precepto legal puede ser declarado inconstitucional con efecto erga omnes y no sólo para las partes, como ocurre con la acción de inaplicabilidad. En cambio, la primera propuesta se limita a establecer que la sentencia de la Corte Suprema que declara la inaplicabilidad “será enviada a la Cámara de Diputados, que podrá modificar o derogar el procedimiento en cuestión mediante un proceso simplificado”.
Enseguida, la publicación califica como un error devolver la acción de inaplicabilidad a la Corte Suprema, pues es un tribunal de casación y, como tal, resulta especialmente poco apto para ejercer el control constitucional de las leyes. Desde un punto de vista puramente conceptual, el tipo de razonamiento requerido para unificar la interpretación de las leyes es radicalmente distinto de aquel exigido para evaluar su adecuación al texto constitucional. Además, nuestra propia historia reciente demuestra que el ejercicio del control de constitucionalidad por la Corte Suprema entre 1990 y 2005 adoleció de graves déficits y dificultades, convirtiendo a la acción de inaplicabilidad en letra muerta. Esta situación generó serios problemas de acceso al recurso, así como una desprotección de los ciudadanos frente a leyes potencialmente lesivas de sus derechos fundamentales. Por esta razón, la facultad pasó al Tribunal Constitucional.
La publicación analiza los resultados del ejercicio de la acción de inaplicabilidad a lo largo de ambos períodos y ofrece algunas reflexiones sobre los datos analizados, con miras al debate constitucional.
Así, observa que el número de ingresos aumenta considerablemente a partir del año 2017, pero ya en 2006 se aprecia un aumento relativo en comparación con el período anterior. Hace presente el estudio que una proporción importante de las causas que conoce el Tribunal Constitucional corresponden a acciones de inaplicabilidad contra la Ley N° 20.770 (más conocida como “Ley Emilia”), la Ley N°17.798 sobre control de armas y, especialmente, la Ley N°18.216 sobre penas sustitutivas, aunque ello no implica, se afirma, que el aumento en el número de ingresos se deba únicamente a este tipo de causas. En todos los tribunales es normal que una misma materia represente una proporción importante del volumen de las causas tramitadas -como ocurre con los recursos de protección contra las alzas de planes de Isapre- y, de hecho, en el período anterior alrededor de un 25% de los fallos de inaplicabilidad de la Corte Suprema recaían sobre el DL 2.695, que regulariza la posesión de la pequeña propiedad raíz.
Luego, la publicación refiere que lo anterior da cuenta de la mayor propensión de los litigantes a interponer recursos de inaplicabilidad desde que estos comenzaron a ser conocidos por el Tribunal Constitucional, fenómeno que parece responder a un aumento de expectativas de parte de los ciudadanos de obtener una tutela efectiva de sus derechos por esta vía, lo cual no ocurría cuando la acción era conocida por la Corte Suprema, lo que se explicaría en los resultados judiciales de la interposición del recurso de inaplicabilidad, ante la Corte Suprema, donde apenas un 1% de las acciones fueron acogidas. Además un alto porcentaje de causas rechazadas ni siquiera terminó por una decisión jurisdiccional que se pronunciara sobre el fondo del asunto, lo que el estudio demuestra en un gráfico que se inserta.
Esas cifras contrastan, se afirma en la publicación, con las estadísticas que arroja el examen de las causas conocidas por el Tribunal Constitucional
En base a los datos analizados en el estudio, la publicación concluye que el Tribunal Constitucional ha tenido un mejor desempeño que la Corte Suprema en su tarea de conocer y fallar las acciones de inaplicabilidad, atendida la marcada propensión de la Corte Suprema a desestimar las acciones de inaplicabilidad que prácticamente convirtió la acción en letra muerta y desincentivó fuertemente su interposición. Hoy, en cambio, la acción ha sido internalizada por la comunidad jurídica y los litigantes la usan profusamente en defensa de los derechos de los ciudadanos.
Enseguida, tratando de explicar las razones de este fenómeno, la publicación señala que puede deberse a la distinta naturaleza que tienen uno y otro tribunal. Mientras que la Corte Suprema es un tribunal de casación, diseñado para unificar la jurisprudencia de los tribunales de justicia, el Tribunal Constitucional fue diseñado para revisar la constitucionalidad de las leyes. Por ello la creación y popularización de los Tribunales Constitucionales en la Europa de la post guerra y, luego, en el resto del mundo, responde al diagnóstico compartido de que el diseño institucional de las cortes de casación las hacía poco aptas para ejercer el control de constitucionalidad. De hecho, las excepciones más notables, como la Corte Suprema de Estados Unidos y la Corte Suprema de Argentina, no son tribunales de casación. Más aún, tanto por su composición como por sus funciones, dichas cortes se parecen más a nuestro Tribunal Constitucional que a nuestra Corte Suprema.
De esta manera, confundir las tareas de la Corte Suprema y del Tribunal Constitucional en un solo tribunal implica exigir de sus ministros la difícil tarea de desdoblar su pensamiento, razonando a veces como un juez constitucional y otras como un juez ordinario. El resultado más probable será el de producir jueces que ejercen el control de constitucionalidad con un exceso de deferencia al legislador -como ocurría previo a la reforma de 2005-, o bien, jueces que se permiten evaluar políticamente la ley, cuando corresponde interpretarla -como lamentablemente ha venido ocurriendo en algunos fallos de la Corte Suprema en el último tiempo-.
Luego, la publicación hace presente que la propuesta que entrega el conocimiento de la acción de inaplicabilidad a la Corte Suprema no establece además y propiamente una acción de inconstitucionalidad, lo que supone perpetuar y agravar situaciones de inestabilidad jurídica provocadas por la litigación masiva en materias que el tribunal (sea la Corte Suprema o la Corte Constitucional) declare inaplicable de manera reiterada. Y si bien esto hoy también ocurre respecto de preceptos legales que el Tribunal ha declarado invariablemente inaplicables se explica porque la declaración de inconstitucionalidad no logra alcanzar los altos quórums exigidos (4/5). De aquí que resulte tan contraintuitivo que la propuesta criticada agrave el problema, debilitando la acción de inconstitucionalidad, limitando sus efectos a una mera devolución del asunto controvertido a la Cámara de Diputados, en vez de reducir su quórum para alivianar la carga del Tribunal Constitucional y aumentar la certeza jurídica.
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Por estas razones, concluye la publicación, es de esperar que la propuesta de devolver la acción de inaplicabilidad a la Corte Suprema no prospere, porque si bien tiene aspectos perfectibles, el esquema de control represivo que se ha aplicado en nuestro país desde 2005 ha resultado relativamente exitoso y debe ser conservado. Por su parte, es preciso que nuestro marco jurídico regule adecuadamente y en adición la acción de inconstitucionalidad con efecto erga omnes, haciéndose cargo de los aspectos que son susceptibles de perfeccionamiento en el contexto actual al respecto, como el elevado quórum que se exige para la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal.
Vea texto íntegro de la publicación.