En una reciente publicación de Agenda Estado Derecho se da a conocer el artículo «Nuevo plan estratégico de la CIDH una oportunidad para mantener los vasos llenos y rellenar algunos vacios», por Daniel Cerqueira (*).
Desde marzo del presente año la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se encuentra realizando un proceso de consulta para la elaboración de su Plan Estratégico 2022-2026. Dicho documento es una hoja de ruta programática y de desarrollo institucional, y su elaboración constituye una oportunidad para que los y las usuarias del Sistema Interamericano y la propia CIDH reflexionen sobre cuales acciones han funcionado bien y cuáles deberían ser perfeccionadas. Partiendo de la premisa de que la CIDH ha logrado un aumento considerable de su presupuesto; planta de personal y pronunciamientos; este artículo hace un balance de ciertas actividades y mecanismos vinculados a los pilares de promoción y monitoreo.
Los vasos llenos
i. Grupos Interdisciplinarios de Expertos/as Independientes (GIEIs)
De los mecanismos creados en los últimos años, los GIEIs en torno a las crisis de derechos humanos en Bolivia (2019) y Nicaragua (2018), y para investigar la desaparición de 43 estudiantes de Ayotzinapa, en México (2014), fueron una apuesta particularmente exitosa.
Dicha iniciativa permitió que expertos/as de reconocida trayectoria realicen una evaluación objetiva sobre graves violaciones a los derechos humanos. Los tres grupos publicaron informes exhaustivos, con sus hallazgos sobre los hechos examinados, y con una serie de recomendaciones para la consecución de justicia, verdad y reparación, y para la corrección de fallas estructurales que favorecieron las violaciones investigadas.
De forma novedosa, el GIEI de Nicaragua dirigió varias recomendaciones a los demás Estados miembros de la OEA y a los bancos multilaterales, para que, en el marco de sus competencias, adopten medidas para contener la capacidad de la dictadura sandinista de reprimir las voces críticas. Los demás GIEIS (Bolivia y Ayotzinapa) fueron sucedidos por mecanismos especiales de seguimiento, con un enfoque en las medidas estructurales de no repetición.
Ante el éxito de los GIEIs, la CIDH debería considerar la creación de grupos análogos. Particularmente en los temas emergentes que ameritan una robusta capacidad institucional para generar nuevos estándares (v.g., cambio climático, empresas y derechos humanos, corrupción y Estado de derecho), la Comisión podría crear grupos de trabajo permanentes, con un formato similar a los de la Comisión Africana, conformados tanto por expertos/as independientes como por comisionados/as. Ello le permitiría aprovechar el conocimiento especializado de expertos/as, compartir la labor de búsqueda de fondos y concentrar esfuerzos en funciones que, por diversas razones, no son susceptibles al apoyo externo.
ii. Mecanismos especiales de seguimiento
Creados en 2018 y 2019, respectivamente, los mecanismos especiales de seguimiento para Nicaragua (MESENI) y Venezuela (MESEVE) cuentan con un grupo de funcionarios/as de la Secretaría Ejecutiva (SE) dedicados al monitoreo de los referidos países.
En el caso de Nicaragua, el mecanismo fue constituido en la ciudad de Managua, en junio de 2018, con la anuencia del gobierno. En diciembre de 2018 la dictadura orteguista prohibió la presencia de la CIDH en el país y el equipo del MESENI se trasladó a Washington, D.C.
El volumen de medidas cautelares otorgadas, solicitudes de medidas provisionales sometidas a la Corte IDH, comunicados de prensa publicados y, en general, la celeridad con la que la CIDH suele pronunciarse sobre hechos ocurridos en Nicaragua y Venezuela, son indicios de que el MESENI y el MESEVE han tenido un efecto positivo, al menos desde una mirada cuantitativa.
La CIDH debería implementar mecanismos similares en otros países que atraviesan retrocesos democráticos y violaciones generalizadas de derechos humanos, tales como El Salvador, Guatemala y Brasil. Aunque el escenario ideal sería instalarlos en terreno, con la anuencia del gobierno respectivo, la ausencia del asentimiento estatal no debería ser un óbice para crear dichos mecanismos, tal como ocurrió en el caso de Venezuela.
Los vasos medio llenos
i. Informe anual
A partir del 2018 el Capitulo IV.A del Informe Anual de la CIDH pasó a incluir un panorama sobre la situación de los derechos humanos en cada país del continente. Este nuevo formato provee una herramienta similar a los informes anuales de organizaciones como Amnistía Internacional y Human Rights Watch, con el beneficio de contener hallazgos refrendados por un órgano principal de la OEA.
También en 2018 el Capítulo II.E, relativo al estado de cumplimiento de las recomendaciones en informes de fondo y acuerdos de solución amistosa, pasó a incorporar un formato más racional. En 2019, dicho capítulo y, en general, el seguimiento a recomendaciones y acuerdos de solución amistosa, pasaron a pautarse en las Directrices Generales de Seguimiento de Recomendaciones y Decisiones. Paralelamente, se creó una sección específica de seguimiento a recomendaciones al interior de la SE. Tales avances han generado acciones más eficientes en el procesamiento de la información y el registro del estado de cumplimiento de recomendaciones.
Las innovaciones del Informe Anual hubieran sido más virtuosas si su Capítulo IV.B – “lista sucia” de Estados cuyas prácticas en derechos humanos merecen una atención especial – trascendiera a los mismos países de siempre. Los países incluidos en dicho capítulo en los últimos 10 años han sido Cuba y Venezuela, invariablemente, con la presencia fugaz de Honduras en 2012-13 y República Dominicana en 2016. Desde el 2018 Nicaragua completa la tríada invariable del Capítulo IV.B.
Si bien la presencia de Guatemala en el Capítulo IV.B del Informe Anual de 2021 es un paso importante, la no inclusión de países con asesinatos generalizados de defensores/as, como Colombia; o en donde el autoritarismo ha alcanzado niveles críticos, como Brasil y El Salvador; compromete la legitimidad del referido capítulo. Ante la ausencia de países que atraviesan graves retrocesos democráticos y la reiterada y monótona inclusión de la tríada bolivariana, algunos/as estudiosos/as del SIDH han cuestionado la objetividad política del Capítulo IV.B.
ii. Visitas in loco, de trabajo e informes de países
En los últimos años la CIDH realizó un número inédito de visitas in loco a países que atravesaron crisis institucionales o situaciones de violencia extrema y amplió las visitas de trabajo lideradas por el relator/a de país o temática. Una práctica positiva ha sido la publicación de un comunicado de prensa, al culminar las visitas, con observaciones preliminares detalladas.
Aunque el incremento de las visitas es meritorio, algunas prácticas recientes deberían ser reconsideradas. Por ejemplo, en febrero de 2020, la CIDH empleó el término “visita in loco” para referirse al intento de recabar información in situ sobre la situación en Venezuela.
Se trata de la única visita o intento de visita in loco realizado por una sola comisionada -la Comisionada Relatora del país- quien no llegó a ingresar Venezuela, debido a la negativa del gobierno de facto de Nicolás Maduro, por lo que condujo la visita desde Colombia. Si bien, el Reglamento y el Estatuto de la CIDH no establecen un quórum mínimo de comisionados/as en una visita in loco, históricamente, éstas han sido conducidas por el pleno o por un número significativo de integrantes.
Estando en Colombia, la delegación fue ampliada con la incorporación de la Relatora Especial sobre DESCA y de la Comisionada relatora sobre Derechos de los Migrantes. Si no bastara el uso poco habitual del término “in loco” para calificar la presencia en un país ajeno al examinado, al incluir a Venezuela en el Capítulo IV.B del Informe Anual de 2020, la CIDH incumplió el art. 59.8 de su propio Reglamento, el cual establece que:
Cuando un Estado incluido en el Capítulo IV.B del Informe Anual haya sido objeto de una visita in loco, no se le incorporará en dicho capítulo del Informe Anual correspondiente al año de la visita. El monitoreo de la situación de los derechos humanos de ese año en dicho Estado se realizará a través del informe de país preparado en relación con la visita in loco.
En este caso, se incluyó a Venezuela en el Capítulo IV.B el mismo año en que la CIDH expresó formalmente haber realizado una visita in loco, y publicó un conjunto de observaciones y recomendaciones, y no un informe de país, tal como exige la norma reglamentaria. Pero más allá de las incongruencias de esta visita in/ex loco, la Comisión debería adoptar una política más predecible sobre el momento de publicación de los informes de país y su marco temporal. Así lo demuestran las visitas a El Salvador, en 2019, Chile, en 2020, y a Brasil, en 2018, cuyos informes de país fueron publicados 22, 24 y 28 meses después, respectivamente.
En el caso de Chile, el informe vino a la luz a pocas semanas del término del gobierno de Piñera, cuyas políticas dieron lugar a la visita. En Brasil, el informe frustró la expectativa de que los constantes manotazos al Estado de derecho por parte de Bolsonaro serían examinados. Con relación a El Salvador, una parte considerable de la evaluación contenida en el informe guarda relación con una realidad totalmente ajena a la del momento de su publicación, cuando Nayib Bukele ya había convertido el país en un experimento demagógico antidemocrático.
En aras de dotar las visitas in loco de una mayor previsibilidad, la CIDH debería adoptar una política general aclarando el marco temporal de los hechos escrutados y un plazo máximo para concluir el informe de país.
iii. Informes temáticos
En el último quinquenio la CIDH mantuvo un elevado ritmo de producción de informes temáticos, varios de los cuales emplean abordajes novedosos y cubren temas de la agenda regional de derechos humanos en los que los estándares interamericanos eran aún incipientes. Es el caso de los informes: Derecho a la Libre Determinación de los Pueblos Indígenas y Tribales, Empresas y Derechos Humanos, Corrupción y Derechos Humanos, Pueblos Indígenas y Tribales de la Panamazonía y la Guía para garantizar la libertad de expresión frente a la desinformación en contextos electorales.
Noticia Relacionada
Si bien estos y otros informes son un aporte invaluable, es necesario que la Comisión reflexione sobre el impacto de publicaciones sobre asuntos en donde hay escasez de parámetros de actuación estatal vis-à-vis aquellos que se limitan a reiterar estándares sistematizados en documentos de la propia CIDH, Corte IDH, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, y por entidades estatales o académicas. Por otro lado, es importante seguir fortaleciendo los mecanismos de seguimiento de las recomendaciones de los informes temáticos, con un registro de respuestas y medidas adoptadas por los Estados.
Reflexión final
Habiéndose hecho un balance de las acciones y mecanismos implementados exitosamente por la CIDH en el último quinquenio, nos parece necesario abordar críticamente, con el mejor ánimo de fortalecer el trabajo del organismo interamericano, las prácticas que relucen vasos medio vacíos. Para ello, invitamos a que lean la Parte 2 del artículo, que será publicado en la próxima semana en este mismo espacio.
(*) Magíster en Estudios Legales Internacionales con distinción honorífica por la Universidad de Georgetown, Estados Unidos y licenciado en Derecho por la Universidad Federal de Minas Gerais y en Relaciones Internacionales por la Pontifícia Universidad Católica de Minas Gerais, ambas en Brasil. De enero de 2006 a enero de 2014 trabajó como abogado de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.