En la propuesta de nueva Constitución se incorporan nuevos derechos de vivienda, ciudad y territorio (arts. 51 y 52), junto a otras normas que de manera dispersa plantean materias relativas la planificación territorial, lo que es examinado por una publicación del Instituto Libertad y Desarrollo, que lleva por título “Nueva Constitución: cuatro factores que podrían afectar el acceso a la vivienda”, en razón de que tal como están redactados –se afirma- podrían generar mayores incertezas y dificultades para el desarrollo de proyectos habitacionales, lo que finalmente implicaría, paradojalmente, un menor acceso a la vivienda propia.
Al evaluar la propuesta constitucional sobre acceso a la vivienda, la publicación señala que ninguno de los artículos propuestos se refiere a la tenencia de una vivienda propia, a pesar de que durante la discusión fueron ingresadas indicaciones que buscaron que el derecho a la vivienda promoviera la propiedad. Así, lo que la eventual la nueva Constitución garantizaría es asegurar la tenencia, bajo arriendo u otro título legal, pero ello no incluye la facultad de disponer del bien (vender, heredar), tal como es la expectativa de las familias que postulan a subsidios estatales.
De hecho, agrega la publicación, el proyecto establece que el Estado deberá tomar todas las medidas necesarias para “asegurar la tenencia” de una vivienda, lo que plantea riesgos para los propietarios de terrenos o inmuebles que son utilizados por terceros.
¿Cómo interpretará la justicia la colisión entre estos derechos? La publicación hace presente que será finalmente la política pública y la disponibilidad de recursos fiscales la que determinará su alcance y cobertura. No obstante, lo que establezca la norma constitucional pudiera definir o bien determinar el tipo de política social que se adoptará a futuro.
En materia de acceso a la vivienda, la propuesta plantea un camino donde se profundizan las soluciones habitacionales en donde las familias le arriendan al Estado, lo que también es hoy un pilar de la política habitacional que está impulsando este gobierno. El riesgo de este tipo de políticas es la generación de una población más dependiente de las ayudas gubernamentales y, por ende, menos libres. A su vez, resulta cuestionable si el Estado será capaz de administrar estos inmuebles de manera eficiente, pudiendo generarse una mayor degradación de los inmuebles cuando el propietario es el Estado.
Luego, la publicación señala que la normativa propuesta no explicita si habrá espacio para la participación de los privados en la provisión de viviendas, inhibiendo la inversión, pues establece que corresponde al Estado participar en el diseño, construcción, rehabilitación, conservación e innovación de la vivienda, sin mencionar cuál sería el espacio para la participación del sector privado.
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Además, se plantea que el Estado buscará implementar “mecanismos para impedir la especulación en materia de suelo y vivienda que vaya en desmedro del interés público (art. 51)”, pero no existe claridad, como está redactado, sobre lo que se entiende por “especulación”, dado que cuando es el Estado quien tiene terrenos sin desarrollar se habla de reservar terrenos para desarrollos futuros para abordar el déficit habitacional, mientras que cuando es el privado se habla de “especulación” en un contexto negativo.
Otro artículo establece que el Estado “participará en la plusvalía que genere su acción urbanística o regulatoria (art. 52)”, pero en este caso solo se menciona cuando la intervención del Estado produce un mayor valor, pero no cuando su ausencia o inacción lo disminuye.
Estas normas pueden afectar la inversión privada al sugerirse gravámenes e, incluso, en otro tipo de políticas que busquen extraer parte del beneficio de quienes asumen el riesgo de construir viviendas, lo que claramente afectaría la legítima ganancia de los privados y, por lo tanto, su participación.
A continuación, la publicación señala que cuando se establece este derecho, se lo conceptualiza con una serie de adjetivos que darán paso a la judicialización. En particular, cuando establece que las personas tienen derecho a una vivienda “adecuada”, “digna” y en una “ubicación apropiada”, pese a que esos conceptos no están normados. Esa indefinición generará una serie de conflictos sobre la materialización efectiva de este derecho, el que quedará entregado a los tribunales de justicia.
Otro riesgo es que los conceptos introducidos por la propuesta de Constitución contradigan los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial ya existentes (LGUC, OGUC y el Plan Regional de Ordenamiento Territorial), lo que puede generar una sobre regulación y complejizaría aún más el acceso a la vivienda. Asimismo, al garantizar la participación de la comunidad en los procesos de planificación territorial y las políticas habitacionales en caso de que ello no esté debidamente normado, exacerbará el actual problema de judicialización a la construcción de viviendas, afectando su accesibilidad.
Luego, bajo la interrogante de ¿Quién será el responsable de la planificación territorial?, la publicación observa que la propuesta incorpora de manera dispersa la planificación urbana, normativa que no se menciona en el texto vigente, no quedando claro quién es finalmente el responsable de esta planificación, lo que genera mayor incerteza de lo que se podrá o no hacer en el territorio.
Es esa indefinición la que se ha transformado en una de las mayores limitaciones para el desarrollo de las ciudades. En la actualidad el proceso de elaboración y/o actualización de los planes reguladores es muy complejo, al punto que casi un tercio de las comunas del país no cuenta con instrumentos de planificación territorial.
En la propuesta, hay a lo menos nueve artículos referidos a la planificación territorial, entregando atribuciones de manera dispersa a distintos organismos y complejizando aún más el proceso. Primero, el texto define, al normar el derecho a la ciudad y territorio (art. 52), que es “deber del Estado ordenar, planificar y gestionar los territorios, ciudades y asentamientos humanos; así como establecer reglas de uso y transformación del suelo, de acuerdo con el interés general, la equidad territorial, sostenibilidad y accesibilidad universal”.
Luego, menciona que las entidades territoriales deberán establecer una política permanente de equidad territorial que deberá considerar su planificación territorial (art. 193, 2).
También, otro artículo señala que el Estado, a través de la administración central, los gobiernos regionales y locales, “tienen el deber de ordenar y planificar el territorio”, y se refiere además a los planes de ordenamiento y planificación ecológica cuando define las áreas de protección ambiental, estableciendo que “la ordenación y planificación de los territorios será vinculante en las materias que la ley determine”, lo que puede generar una serie de limitaciones para el desarrollo en los territorios.
En otro artículo (202, letra n) se define que entre las competencias de la comuna autónoma está “la planificación del territorio mediante el plan regulador comunal acordado de forma participativa con la comunidad de su respectivo territorio” y, a la vez, las municipalidades deberán garantizar la participación en la planificación del territorio (art 216, 1).
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Finalmente, entre las competencias de las regiones autónomas se establece “la planificación, ordenamiento territorial y manejo integrado de cuencas” (art. 220, i), indicando, a su vez, que serían leyes de acuerdo regional las que regulen la planificación territorial y urbanística y su ejecución (art. 268, ñ), definiendo, además, que una atribución esencial de los gobiernos regionales será “preparar y presentar ante la asamblea regional el Plan Regional de Ordenamiento Territorial y los Planes de Desarrollo Urbano de las áreas metropolitanas, en conformidad con el estatuto regional y la ley” (art. 224, d) e indica que entre las atribuciones de la asamblea regional está “aprobar, modificar o rechazar el presupuesto regional, el plan de desarrollo regional y los planes de ordenamiento territorial” (art. 226, m).
En el acápite final de reflexiones finales, la publicación señala que uno de los mayores desafíos que presentan las ciudades chilenas es generar más viviendas accesibles localizadas en barrios con buenos atributos urbanos. Sin embargo, el introducir el derecho a la vivienda en la Constitución puede que no tenga ningún efecto práctico en disminuir el actual déficit habitacional.
Por el contrario, gran parte de las normas aprobadas podrían generar una serie de perjuicios al desarrollo de nuevos proyectos y, de esta forma, un menor acceso a la vivienda propia. Además, se observa que existen distintos entes que estarían a cargo de la planificación urbana, con una importante dispersión de las normas, lo que podría generar una mayor descoordinación de los entes encargados de planificar las ciudades. Todo ello puede terminar por limitar la oferta habitacional, especialmente si esta proviene de privados. En suma, la Constitución propuesta genera mayores impedimentos para el desarrollo de viviendas en vez de avanzar en resguardar la propiedad y generar una institucionalidad clara para promover un mayor acceso.