La regulación en materias tributarias de la propuesta de nueva Constitución contiene cambios sustantivos, muchos de los cuales representan un retroceso respecto al régimen tributario que establece la Constitución vigente, señala una publicación del Instituto Libertad y Desarrollo que lleva por título “Los riesgos del sistema tributario en la propuesta de nueva Constitución”.
Si bien el texto propuesto considera algunos principios tributarios razonables, no incluyó otros igualmente importantes: la no discriminación arbitraria o la simplicidad tributaria, para que el sistema tributario distorsione lo menos posible las decisiones de las personas. Luego, en vez de limitarse a consagrar principios y derechos fundamentales en la materia, la propuesta añade objetivos y calificativos que no son propios de una carta fundamental, sino de un programa de gobierno. Finalmente, introduce el concepto de leyes de concurrencia presidencial necesaria, con lo que los parlamentarios podrán presentar iniciativas en esta materia, cuando la potestad tributaria se encuentra hoy radicada exclusivamente en el Presidente de la República. Asimismo, las entidades territoriales (regiones autónomas, comunas autónomas y autonomías territoriales indígenas) también pasan a tener potestad tributaria.
En cuanto a los principios tributarios, la publicación considera positivos el de generalidad que implica reconocer el deber u obligación de todas las personas de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. El de igualdad, entendido como que personas con un mismo nivel de ingresos contribuyan de manera similar al financiamiento de bienes públicos, parecido a lo que establece la Constitución vigente, aunque la publicación connota que su la formulación no es acertada: debió referirse a la equidad, que es el término adecuado para referirse a un tratamiento equivalente entre iguales (equidad horizontal) y diferente entre distintos (equidad vertical).
En cuanto al principio de progresividad, la publicación alerta de que la propuesta no haya restringido la progresividad a estándares prudentes de proporcionalidad, como lo hace la Constitución actual: “en ningún caso la ley podrá establecer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos”. Y si bien la idea de no confiscatoriedad está reconocida, la publicación connota que de nada sirve su consagración si es que el derecho de propiedad no se encuentra bien resguardado y garantizado de manera efectiva.
Respecto al principio de no afectación, la propuesta establece que los tributos que se recauden, cualquiera sea su naturaleza, “ingresarán a las arcas fiscales o a las entidades territoriales según corresponda conforme a la Constitución”, y que “excepcionalmente, la ley podrá crear tributos en favor de las entidades territoriales que graven las actividades o bienes con una clara identificación con los territorios”, sin restringir el destino de esos recursos al financiamiento de obras de desarrollo (como lo hace la Constitución vigente). Es riesgoso, afirma la publicación, que no se prohíba, como regla general y expresamente, la afectación de lo recaudado por concepto de tributos a un destino determinado, como lo hace la Carta actual, definición de suma relevancia para evitar una excesiva rigidez del presupuesto fiscal, lo que termina dificultando la administración y control de las finanzas públicas.
Como aspectos peligrosos de la propuesta, el Instituto Libertad y Desarrollo menciona que se le asigne a los impuestos la naturaleza de herramienta para lograr la justicia material, principio que no suele encontrarse en el derecho constitucional comparado, el que si bien puede ser visto como un objetivo válido desde la perspectiva de la política (y de las políticas públicas), al constitucionalizarse -y, por lo tanto, orientar ya no solo el actuar de los políticos, sino que también del Poder Judicial amenaza con afectar la independencia e imparcialidad del sistema jurisdiccional y las decisiones de los poderes legislativos. De este modo el principio de “justicia material” amenaza a otros principios como el de generalidad e igualdad y otros aspectos sensibles como el de certeza jurídica.
Respecto de los objetivos del sistema tributario que se enuncian en la propuesta, la publicación resalta que la incorporación del principio de justicia material es aún más complejo cuando se establece que el sistema tributario “tendrá dentro de sus objetivos la reducción de las desigualdades y la pobreza”, -aun sabiendo que hay mejores herramientas que la tributaria para lograr ese objetivo- relevando tales fines por sobre otros pertinentes a las herramientas tributarias, como son corregir ineficiencias de mercado (por ejemplo, los impuestos verdes), la provisión de bienes públicos (como el financiamiento de calles y caminos) y promover la estabilidad macroeconómica.
Luego, en relación al principio de legalidad, que consiste en que los tributos y todos sus elementos (base imponible, hecho gravado y tasa) solo pueden ser establecidos, modificados, suprimidos y condonados por ley, y no por otros actos de la autoridad, que si bien se recoge o desprende de más de una disposición, se debilita porque se aplica “sin perjuicio de las excepciones que establezca esta Constitución”, y ocurre que entre esas excepciones están las tasas y contribuciones, tributos que pueden ser creados por las Regiones Autónomas, previa autorización por ley, facultad que también se atribuye a “las entidades territoriales”, sin distinción, lo que podría incluir a comunas, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales. No queda claro, además, quién -dentro de las Regiones Autónomas- tendrá la facultad para crear dichos tributos (si debe ser a solicitud del Gobernador Regional o a solicitud de Asambleístas Regionales), por lo que más allá que la imposición de tasas y contribuciones locales deban autorizarse a través de una ley marco, esta facultad constituye una excepción y transgresión al principio de legalidad, ya que se pudiera interpretar que la ley marco solo definiría uno de los elementos del tributo (el hecho gravado), pudiendo los otros, como la tasa y la base imponible, ser establecidos por las autoridades territoriales vía instrumentos infra legales.
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Se institucionalizan los tributos con “fines extrafiscales”, al admitir la propuesta la “creación de tributos que respondan principalmente a fines distintos de la recaudación, debiendo tener en consideración límites tales como la necesidad, la razonabilidad y la transparencia”, desconociéndose que la recaudación tributaria no es más que un medio para alcanzar los fines económicos del Estado (equidad, crecimiento económico y eficiencia de los mercados). En contradicción con el principio de no afectación de los tributos, esta disposición desconoce que todos los impuestos deben tener por objeto financiar al Estado para el cumplimiento de todos sus fines.
Por último, entre los aspectos peligrosos como se califican por la publicación, está el termino de los Tribunales Tributarios y Aduaneros (TTA), que se fusionan con el Tribunal de Cuentas, el Tribunal de Contratación Pública y el Tribunal de Propiedad Industrial, lo que debilitará el derecho de los contribuyentes de reclamar de los actos administrativos, toda vez que menoscaba su posibilidad de acceder a una justicia oportuna y especializada.
Vea texto íntegro de la publicación.