El Tribunal Constitucional rechazó un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, respecto del numeral 11 del artículo 121 del DFL. N°1, del Ministerio de Salud, del año 2005.
El precepto legal impugnado establece lo siguiente:
“Artículo 121°.- Le corresponderá a la Superintendencia, para la fiscalización de todos los prestadores de salud, públicos y privados, las siguientes funciones y atribuciones, las que ejercerá a través de la Intendencia de Prestadores de Salud: (…)
- Fiscalizar a los prestadores de salud en el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 134 bis; 141, incisos penúltimo y final; 141 bis; 173, incisos séptimo y octavo, y 173 bis, y sancionar su infracción.
La infracción de dichas normas será sancionada, de acuerdo a su gravedad, con multa de diez hasta mil unidades tributarias mensuales.
Tratándose de prestadores institucionales, además de la multa se les eliminará, si procediera, del registro a que se refiere el numeral 5 precedente, por un plazo de hasta dos años.
Tratándose de prestadores individuales, además de la multa serán sancionados, si correspondiera, con suspensión de hasta ciento ochenta días para otorgar las Garantías Explícitas en Salud, sea por intermedio del Fondo Nacional de Salud o de una Institución de Salud Previsional, así como para otorgar prestaciones en la modalidad de Libre Elección del Fondo Nacional de Salud.
En caso de reincidencia dentro del período de doce meses contado desde la comisión de la primera infracción, se aplicará una multa desde dos hasta cuatro veces el monto de la multa aplicada por dicha infracción.
Para la aplicación de estas sanciones la Superintendencia se sujetará a lo establecido en los artículos 112 y 113 de esta ley.
Para efectos de dar cumplimiento a lo señalado en este numeral, la Superintendencia deberá implementar un sistema de atención continuo y expedito para recibir y resolver los reclamos que sobre esta materia se formulen”. (Art. 121, N°11, DFL N°1).
La gestión pendiente en que incide la impugnación corresponde a una reclamación interpuesta por la requirente, Clínica INDISA, ante la Corte de Apelaciones de Santiago, en contra de la resolución de la Intendencia de Prestadores de Salud, que rechazó un recurso de reposición deducido contra la resolución mediante la cual le impuso una multa de 700 UTM por supuesta infracción al artículo 173, inciso séptimo, del DFL. N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud.
El procedimiento administrativo sancionatorio se originó a raíz de un reclamo formulado por el supuesto condicionamiento de una atención médica a la suscripción de un pagaré. En su reclamación, la requirente cuestionó la proporcionalidad de la sanción y alegó que la misma conducta ya había sido objeto de pronunciamiento judicial previo favorable a su posición.
En cuanto al conflicto constitucional, impugnó la aplicación del artículo 121 N° 11 del D.F.L. N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, en cuanto permite a la Administración imponer multas dentro de un amplio rango (entre 10 y 1.000 UTM) sin establecer criterios objetivos de graduación, lo que a su juicio vulnera el principio de igualdad ante la ley, el derecho a un procedimiento racional y justo, y la garantía del contenido esencial de los derechos, consagrados en los artículos 19 N° 2, N° 3 y N° 26 de la Constitución. Argumentó que la norma faculta a la autoridad a sancionar de manera arbitraria y desproporcionada, como ocurrió en su caso, en que se le impuso una multa equivalente al 7.000% del mínimo legal, sin considerar criterios de proporcionalidad ni antecedentes previos favorables a la institución.
El requerimiento fue rechazado por las Ministras (os) Nancy Yañez, María Pía Silva, Catalina Lagos, Alejandra Precht, Marcela Peredo y Raúl Mera.
Para rechazar la impugnación, razonan que la igualdad no implica trato idéntico en todos los casos, sino un trato razonablemente diferenciado según las circunstancias, y que la exigencia en sede de inaplicabilidad es analizar la conformidad constitucional de la norma en el caso concreto, no la coherencia en la aplicación administrativa en casos distintos.
Sostienen que la norma impugnada establece un marco regulatorio que exige la motivación fundada de las sanciones, lo que evita la arbitrariedad en la aplicación. La motivación es un control que distingue la discrecionalidad legítima de la arbitrariedad y garantiza el derecho a defensa.
En cuanto a la alegación de infracción al derecho a un procedimiento justo y racional, señalan que el sistema sancionador administrativo se rige por el principio de legalidad, que exige que la conducta sancionada y las sanciones estén claramente tipificadas por ley, con parámetros que regulan la graduación de las multas (gravedad, reincidencia, tipo de prestador), y que la sanción impuesta debe ser debidamente fundada.
Concluyen que la norma cumple con los estándares de tipicidad y reserva legal, asegurando la seguridad jurídica y la transparencia administrativa.
Indican que la alegación sobre desproporcionalidad de la multa no fue desarrollada ni fundamentada adecuadamente, por lo que no se estimó procedente.
Los Ministros Miguel Ángel Fernández y Héctor Mery estuvieron por acoger el requerimiento, al considerar que corresponde al Tribunal Constitucional, por mayoría, declarar la inaplicabilidad de normas cuyo efecto concreto resulte contrario a la Constitución; que la proporcionalidad y racionalidad en la imposición de sanciones administrativas son requisitos constitucionales ineludibles; que el precepto impugnado carece de criterios mínimos claros para la graduación de sanciones, vulnerando el principio de proporcionalidad y debido proceso; y que, en consecuencia, dicha norma debe ser declarada inaplicable en lo que respecta a la ausencia de pautas suficientes para fundamentar y justificar la sanción administrativa.
La Ministra Catalina Lagos previno que, sin perjuicio de concurrir al rechazo del requerimiento, considera que la alegación de infracción del artículo 19 N° 3 de la Constitución debe rechazarse porque las garantías penales de legalidad y tipicidad contenidas en ese precepto no resultan aplicables al derecho administrativo sancionador, dado que los términos “delito” y “pena” se circunscriben al ámbito penal. Explicó que, aunque existe un único ius puniendi del Estado, las sanciones administrativas y penales pueden regirse por normativas distintas debido a sus objetivos y contextos diferentes, y que la doctrina que matiza la aplicación de estas garantías en sede administrativa carece de fundamento constitucional claro y genera inseguridad jurídica. Finalmente, sostuvo que la aplicación del principio de legalidad en el ámbito administrativo está garantizada por normas constitucionales y legales específicas, sin necesidad de extender las garantías penales a dicho ámbito.
Vea sentencia y requerimiento Rol N°15.419-24.