El pasado viernes 18 de febrero el pleno de la Convención Constitucional aprobó entre las primeras normas el siguiente artículo:

“Chile es un Estado regional, plurinacional e intercultural conformado por entidades territoriales autónomas, en un marco de equidad y solidaridad entre todas ellas, preservando la unidad e integridad del Estado»

La norma aprobada presenta cambios sustanciales a la forma de organización del Estado que consigna la Carta Fundamental vigente, por lo que consideramos necesario el comenzar y motivar el estudio de las nuevas categorías doctrinales que la Convención Constitucional está introduciendo a la Constitución, ya que es de vital importancia el análisis doctrinal del contenido de las normas constitucionales para determinar su alcance dentro del desarrollo jurisprudencial de la justicia constitucional (tanto en las sentencias de la Corte Suprema, del Tribunal Constitucional y de los Tribunales Electorales de Chile).

Si bien, la norma aprobada tiene varias aristas que se deben comentar para entender la totalidad de la disposición, en esta columna analizaremos la sección que prescribe que “Chile es un Estado regional” con el fin de entregar insumos doctrinales nacionales y comparados para el entendimiento de este sistema, la cual, es una forma de organización del Estado que ha tenido un desarrollo menor en la dogmática jurídica nacional, al ser una forma de Estado que ninguna de las cartas fundamentales nacionales ha consignado, al estar implementada en pocos países (y en cada Nación con sus propios matices) y al ser una forma de organización diferente a los dos tipos de organización del Estado catalogados como “clásicos”..[1]

En primer lugar, es necesario precisar que el Estado regional es una forma de organización del Estado que se cataloga mayoritariamente como “intermedia”, por lo que es menester entender cuáles son las dos formas paradigmáticas de organización del Estado entre las que se ubica: El Estado unitario y el federal. El Estado unitario es la forma de organización que actualmente consigna el artículo 3 de la Constitución política vigente, y se basa en una estructura que se integra por un solo centro decisorio en el plano político y legislativo, en contraposición el Estado federal presenta múltiples centros decisorios y legislativos.[2] Mientras que el Estado unitario se caracteriza por tener un solo centro de impulsión político que, a su vez, concentra las funciones Ejecutiva, Legislativa y Judicial en órganos de Gobierno Central, como asimismo, de cierta desconcentración o cierta descentralización administrativa, el Estado federal tiene en cambio, centros de impulsión políticos radicados en Estados, Cantones Provincias o Países, en donde a cada una sería libre de tomar sus propias decisiones dentro del ámbito de su competencia, en un plano de equiordenación y ligados entre sí por un principio de coordinación organizativa y funcional.[3]

El Estado regional ha sido definido por parte de la doctrina como un sistema vertebrado de pluralidad de centros de decisión político-legislativa, jurídicamente normativizados. A diferencia de los dos sistemas explicados anteriormente el Estado regional está integrado por múltiples centros decisorios políticos, es decir, por una parte, existe el poder político constituyente nacional, que tiene competencias legislativas establecidas por la Constitución, y, por otra parte, existen las regiones que son otros centros de decisión político, con competencias exclusivamente legislativas concedidas por la misma Constitución. Las regiones son entes dotados de autonomía legislativa y que tienen una personalidad jurídica diversa de la del Poder político central.[4]

Los antecedentes históricos de este tipo de Estado se asocian principalmente a la Constitución española de 1931, que estableció un régimen descentralizado que denominaron Estado integral, que buscaba compatibilizar el carácter único e indivisible de la nación española con la autonomía de las regiones y municipios. En palabras de autores como Jordi Jaria I Manzano un Estado unitario políticamente descentralizado que dota a las regiones autónomas de capacidades legislativas.[5] En 1947, la República de Italia instauraría en la práctica dicho modelo, que consagraba un Estado nominalmente unitario, pero en el cual las regiones cuentan con autonomía política y normativa. Posteriormente en España se implementaría de forma concreta el modelo de Estado Regional luego de la guerra civil y el régimen franquista.[6]

La unidad base del Estado regional es la noción de “región”, el cual es un concepto discutido dentro de la doctrina, ya que como señala la Declaración de Bordeaux del 1 de febrero de 1978: en ocasiones (el concepto de región) distinto de un país a otro, señala en general a una comunidad humana que vive en el marco de un país. Esa comunidad se distingue por su homogeneidad cultural, histórica, geográfica y económica o una combinación de esos elementos, que lleva a su población a perseguir objetivos e intereses comunes.[7] Juan Ferrando Badía define región (en el contexto del Estado regional) como una entidad autónoma, pública, territorial y no constitucional dotada de personalidad jurídica no originaria, ni soberana o suprema.[8] Otros autores como Sergio Boisier, por su parte, definen la región como un entorno de dimensión media para el individuo y los grupos de amplias posibilidades de intervención para alcanzar fines personales y colectivos, vinculando dicho concepto al carácter participativo de la persona y la sociedad.[9] De estas definiciones podemos extraer que el concepto de Región dentro del Estado regional, va más allá de una mera división político administrativa, sino atiende más bien, a una forma de encauzar la condición de pluralidad dentro de una nación.[10] En este sentido, el estado Regional busca establecer una forma de división de los poderes que sirva al mismo tiempo de garantía y de cauce e integración al pluralismo de la Sociedad que se auto-organiza en Estado.[11]

Entre los elementos que definen a una Región como tal, se debe tener en cuenta que cada una debe contar con órganos regionales, provinciales y municipales con personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio, los cuales están legitimados políticamente, a través del sufragio universal de sus habitantes, que cuentan con competencias legislativas para otorgarse y ejecutar sus propios estatutos, con respeto a la Carta Fundamental y que carecen de facultades para participar del poder central.[12] De estas características, destacamos el rasgo de las regiones de poseer potestad legislativa, ya que las naciones que cuentan con regiones dotadas de numerosas competencias pero que carecen de capacidad de legislar, son catalogadas, más bien, de Estados unitarios altamente descentralizados, como en el caso de Francia.[13]

Ferrando Badía señala que el Estado regional se diferencia del Estado unitario y el Estado federal porque tiene como idea basal el concepto de autonomía, el cual citando a Guido Zanobini, lo define como la facultad que tienen algunas asociaciones de organizarse jurídicamente, de crear un derecho propio; derecho que no sólo es reconocido como tal por el Estado, sino que lo incorpora a su propio ordenamiento jurídico y lo declara obligatorio, como las demás leyes y reglamento.[14] Aclara el autor, que el carácter autónomo de las regiones no supone (que aquellas) sean soberanas, sino que presupone su integración en el Estado. De ahí que la actividad legislativa de los entes autónomos ha de estar de acuerdo con los principios de integración del Estado del que forman parte.[15]

Es necesario también, desentrañar cuales son las ideas que diferencian la descentralización y desconcentración del Estado unitario en contraste con la autonomía dentro del Estado regional. Sobre esto, autores como Eduardo Luis Llorens señalan que en los Estados unitarios, las decisiones de los órganos integrantes del sistema administrativo pueden ser revocadas por un órgano superior por razones ajenas a la ilegalidad (en sentido amplio), es decir, que pueden dejar sin efecto decisiones de dichos órganos por razones políticas, en cambio, dentro del Estado regional, dichas decisiones pueden ser anuladas por órganos centrales, pero no ser sustituidas definitivamente.[16] Otros autores como Fernando Garrido Falla precisan que el carácter autónomo de las regiones presupone la descentralización política, mientras que en el Estado unitario el órgano central es el que define el grado de descentralización.[17] De este modo, el Estado regional constituye una forma intermedia que va más allá de un grado mayor de descentralización del Estado unitario, ya que sus autoridades poseen fuertes caracteres regionales, al ser elegidos democráticamente, al organizarse y estructurarse dentro de la región con capacidad de generar derecho propio para su sustentabilidad y desarrollo como cuerpo político dentro del Estado.[18]

Autores como José Luis Cea han expuesto principios matrices que guían la aplicación correcta de un posible Estado regional en Chile, entre los que están: el principio de unidad nacional   (el que implica que la población de Chile en su totalidad es una cultura que aúna a la Nación), el principio de unidad en el ejercicio de la soberanía (que señala que existen potestades inherentes al ejercicio estatal como la función constituyente, electoral y monetaria entre otros), el principio de autonomía regional (el cual implica el respeto a las decisiones adoptadas por los órganos legitimados democráticamente a nivel local), el principio de cierre o clausura de la distribución de competencia (que señala que es preponderante el valor de la unidad nacional por sobre la autonomía regional pero el nivel de autonomía va creciendo a medida que el proceso de regionalización se perfecciona) y la gestión de proximidad en el espacio y en el tiempo (que implica que mientras más cercano sea el órgano estatal a una persona o familia, mayor debe ser la injerencia de él en la solución de sus problemas).[19]

Por último, cabe señalar que son pocos los países que han dado aplicación al modelo de Estado regional alrededor del mundo, las dos naciones que se consideran como las pioneras dentro de lo que es el desarrollo concreto de este sistema son España e Italia. En esta columna haremos solo una breve reseña del caso español.

En España, donde existen 17 Comunidades Autónomas y múltiples provincias y municipios que las integran, el art. 1.2. de la Constitución prescribe que la soberanía nacional es de carácter único, la cual reside en el pueblo español, reconociendo una indisoluble unidad de la Nación española que garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas, lo que consigna que la Constitución no solo prescribe las Comunidades Autónomas como regiones que tienen necesariamente un arraigo territorial, sino también de nacionalidades, cuya definición puede escapar a dicha variable.[20] Los Estatutos de cada comunidad poseen jerarquía de ley orgánica y exigen la mayoría absoluta del Congreso para su aprobación (art. 81). Asimismo, existen otros elementos de control y seguridad entre las Comunidades Autónomas consagrados a lo largo de la Carta Fundamental española. Es importante destacar que, el modelo español surge como un proyecto regionalista que se retoma como respuesta al excesivo centralismo que se aplicó en el periodo franquista y es fruto del proceso reconocimiento de comunidades definidas que poseen rasgos culturales más marcados dentro del país (como sucede en comunidades como el País Vasco, Cataluña y Galicia entre otras).[21]

Para concluir, es menester recalcar la importancia del estudio y el desarrollo doctrinal que tienen los modelos que consignan las Cartas Fundamentales, si bien la doctrina es calificada en los múltiples manuales de teoría del Derecho chilenos como una fuente del Derecho secundaria, la jurisprudencia constitucional en sus diferentes expresiones bebe mucho de citas y aclaraciones de autores y académicos nacionales e internacionales, por lo que es vital que los juristas chilenos nos volquemos a estudiar y desarrollar las nuevas categorías y sistemas que surjan en la Carta Fundamental en redacción, para a futuro brindar insumos para una interpretación profesional y correcta de la próxima Constitución. (Santiago, 24 febrero 2022)

[1] Cabe señalar que la presente columna se basa en lo expuesto por diferentes autores en artículos y libros, presentando una visión doctrinal del sistema de Estado regional, por lo que no nos detendremos a analizar ni lo expuesto por la Comisión sobre Forma De Estado, Ordenamiento, Autonomía, Descentralización, Equidad, Justicia Territorial, Gobiernos Locales Y Organización Fiscal, ni por el pleno de la Convención Constitucional.

[2] Cfr. FERRANDO BADÍA, Juan (1974): “El Estado unitario”, en Revista de Estudios políticos N°195-196, p. 16.

[3] NOGUEIRA, Humberto (1985): “El estado unitario, los procesos de descentralización regional y el Estado federal”, en Revista EURE N°34-35, ps. 135 y 138.

[4] FERRANDO BADÍA (1974), Op Cit. p. 16.

[5] JARIA I MANZANO, Jordi (2014): “De la idea de la soberanía a la fragmentación del poder. Una visión desde europa”, en Revista Chilena de Derecho y Ciencia Política, septiembre-diciembre 2014, p. 146.

[6] Cfr. SOTO, Víctor (2020): El debate sobre la forma del Estado chileno: alternativas en derecho comparado y revisión de propuestas constitucionales. [En línea]: https://obtienearchivo.bcn.cl/obtienearchivo?id=repositorio/10221/28572/1/N_14_20_Alternativas_al_estado_unitario.pdf, pp. 7-8. Vease también, JARIA I MANZANO (2014), Op. Cit. pp. 146-150.

[7] KOTZUR, Markus (2004): «Federalismo, regionalismo y autonomía local como principios estructurales del espacio constitucional europeo», en Revista de derecho constitucional europeo, N° 1, p. 61. Sobre lo unívoco del concepto de región, véase también: GARCÍA, Ana María (1984): Tendencias constitucionales contemporáneas, en Revista Chilena de Derecho, vol. 11, N°2-3, pp. 275 y ss.

[8] FERRANDO BADÍA, Juan (1978): El Estado Unitario, el federal y el Estado Regional. Madrid, Editorial Tecnos, p. 60.

[9] BOISIER, Sergio (1990): Territorio, Estado y Sociedad. Reflexiones sobre descentralización y desarrollo regional en Chile, Santiago, Pehuén Editores, p. 28.

[10] SOTO (2020), op. Cit. p. 8.

[11] GONZÁLEZ ENCINAR, José Juan (1995) “El Estado federal asimétrico”, en Anuario jurídico de La Rioja, N° 1, p. 277.

[12] Cfr. ALVEZ, Amaya (1998): “Estado regional y el rol del Tribunal Constitucional en Chile. El ejemplo de España”, en Revista de Derecho Universidad de concepción N°203, año , pp. 272-273.

[13] LAGOS, Alejandro (2021): “Una o dos cámaras: ¿Sirve realmente el Senado? Perspectivas comparadas para el futuro constitucional chileno”, en Derecho Público Iberoamericano, N°18, p. 44.

[14] FERRANDO BADÍA (1974), Op Cit. p. 31.

[15] Ibidem.

[16] Cfr. Llorens, Eduardo Luis (1932): La autonomía regional en la integración política. La autonomía en el Estado moderno. El estatuto de Cataluña. Textos parlamentarios y legales. Madrid, Editorial REUS, p. 81.

[17] Véase. GARRIDO FALLA, Fernando (1950):  Administración indirecta del Estado y descentralización funcional. Madrid, Alcaná Libros, pp. 40 y ss.

[18] Cfr. YAÑEZ, Manuel (2012): “Chile hacia un Estado Regional: Algunas notas desde la experiencia comparada”, en Revista Estudios Jurídicos Democracia y Justicia N°1, pp. 33-34.

[19] Véase, CEA, José Luis (1997): “Hacia el Estado regional en Chile”, en Revista Chilena de Derecho Vol 24. N°2, pp. 345-346.

[20] SOTO (2020), Op. Cit. 13.

[21] Véase con más profundidad en: SOTO (2020) Op. Cit. p. 14 y JARIA I MANZANO (2014) pp. 146 y ss.