Presentación

En este trabajo me referiré al prestigio de la Administración del Estado y a los mecanismos dispuestos por el Derecho Administrativo en pos de su resguardo, y en especial al deber funcionario de observar una vida social acorde con la dignidad del cargo.

I.- El prestigio de la Administración

El prestigio de la Administración del Estado es, sin duda, uno de sus más necesarios e importantes “activos”, ya que la reviste con auctoritas[1], misma que se traduce en confianza por parte de la ciudadanía, y que le permite ejecutar sus actuaciones en pos de la satisfacción de intereses generales/necesidades colectivas con mayor eficacia y eficiencia.

Y la Administración lo tiene muy presente. Prueba de ello es, por ejemplo, su arquitectura, que busca precisamente, en las formas, exaltar su prestigio –y poder-. De ahí que sus edificios más representativos se caractericen por tener “puertas de 4 metros de alto con barrotes de fierro repujado, columnas de concreto capaces de sostener una montaña, escalinatas anchas como para que suba un regimiento, y un hall de una altura descomunal” [2], y “proporciones sansónicas para dar la imagen de autoridad y estabilidad que corresponde a su jerarquía”[3].

Por su parte, el Derecho Administrativo contempla mecanismos que buscan indirecta o directamente resguardar el prestigio de la Administración del Estado. En efecto:

(A).- Indirectamente, a través de varios de sus principios, cuya estricta observancia por aquélla producen dicho efecto, tales como, por ejemplo: (i).- el principio de legalidad/juridicidad, (ii).- el principio de publicidad y transparencia, (iii).- el principio de probidad, (iv).- el principio de participación ciudadana en la gestión pública, (v).- el principio de  protección de la confianza legítima del administrado, y (d).- últimamente, el principio de la buena administración[4].

(B).- Directamente, a través de varias de sus reglas como, por ejemplo: (i).- aquélla que, respecto del funcionario público al que un medio de prensa le ha imputado alguna acción que “comprometiere el prestigio de la institución”, otorga a su superior jerárquico la facultad de ordenarle que publique sus descargos en el mismo medio, haciendo uso del derecho de rectificación y respuesta[5]; y (ii).- aquélla que establece el deber funcionario de “observar una vida social acorde con la dignidad del cargo”[6], cuya vulneración puede ser sancionada disciplinariamente, incluso si esta conducta se verifica en la esfera de su vida privada, y que, conforme veremos más adelante, reconoce como uno de sus fundamentos, así como uno de sus límites, al prestigio de la Administración del Estado.

II.- El deber funcionario de observar una vida social acorde con la dignidad del cargo

Conforme hemos señalado en otra oportunidad, “Lo característico del Derecho Disciplinario es la existencia de una organización a la que una persona –natural- voluntariamente pertenece, bajo la lógica de una relación de sujeción especial. En ese marco, dicha persona debe conformar su actuar a las normas, estatutos, órdenes y/o postulados de la organización, que permitan a ésta el logro de sus propios fines específicos, así como también el resguardo de su prestigio institucional, de suerte que si así no lo hace, es dable que ésta le imponga sanciones disciplinarias para, valga la redundancia, disciplinarlo. De ahí que en el Derecho Disciplinario la mayor sanción sea la expulsión del disciplinado de la organización y que aquél disponga siempre el derecho de renunciar a ella”[7].

Así, el régimen disciplinario al que está afecto el funcionario público en general, contenido en el Estatuto Administrativo, se erige como un mecanismo a través del cual se persigue, entre otros fines, resguardar el prestigio de la Administración del Estado.

En este contexto, el Estatuto Administrativo establece una serie de deberes de los funcionarios públicos cuya contravención puede ser sancionada disciplinariamente. Y, entre ellos, destaca muy especialmente el deber de “observar una vida social acorde con la dignidad del cargo” (artículo 61, letra i) por al menos dos razones: (i).- por la inespecificidad de dicha conducta (sin perjuicio de que la jurisprudencia administrativa, casuísticamente, la ha ido precisando), y (ii).- por el hecho de que no sólo comprende actuaciones en el servicio sino también fuera de él, vale decir, en la esfera de la vida privada del funcionario público.

Esto último, por cierto, no puede ser ilimitado, por más que habitualmente se señale que el funcionario público lo es “24/7”. Mas: ¿Cuáles son los límites de la potestad disciplinaria de la Administración del Estado respecto del funcionario público que, fuera del servicio, ha infringido su deber de observar una vida social acorde con la dignidad del cargo? Al efecto debe tenerse presente que uno de los objetivos que el Derecho Disciplinario persigue es, conforme he destacado previamente, la conservación del prestigio de la organización. De lo cual se sigue que tal conducta sí puede ser sancionada en tanto ocasione una efectiva lesión al prestigio de la Administración del Estado.

Y en este sentido se ha pronunciado la Contraloría General de la República. En efecto:

(i).- Esta ha observado que el deber funcionario de observar una vida social acorde con la dignidad del cargo no sólo obliga al correcto desempeño de las actividades propias del respectivo empleo, sino que también “afecta al comportamiento privado en tanto pudiere significar, entre otros efectos, desprestigio del servicio o faltar a la lealtad debida a sus jefaturas, a sus compañeros y a la comunidad”[8].

(ii).- Asimismo, en algunos dictámenes ha precisado que tal desprestigio no debe ser teórico, sino real, vale decir, preciso es que el hecho que lo genera haya trascendido a la comunidad. Así, por ejemplo:

(1).- Respecto de la calidad de deudor del crédito universitario de un funcionario público, sostuvo que: “el mantener deudas de carácter económico impagas, especialmente si la morosidad se tiene con un fondo creado con recursos del Estado, puede significar una contravención a la mencionada directriz y al deber contemplado en las letras i) de los artículos 61 de la ley N° 18.834 (norma que establece el deber funcionario de observar una vida social acorde con la dignidad del cargo –nota nuestra-) y 58 de la ley N° 18.883, en la medida que, como lo ha precisado este Organismo de Control en sus dictámenes N°s. 11.964 de 1998 y 77.441, de 2013, ello trascienda a la comunidad y genere desprestigio para la institución.”[9]; y

(2).- Respecto de un delito cometido por una funcionaria municipal sostuvo que “de los antecedentes sumariales tenidos a la vista, se advierte que el delito perpetrado por la inculpada -por el cual infringió su obligación funcionaria de observar una vida social acorde con la dignidad del cargo- fue ampliamente difundido, toda vez que no sólo fue denunciado en una sesión del Concejo Municipal que, por cierto, posee el carácter de pública, sino que, además, pudo ser conocido por la comunidad mediante las actas de dicha sesión que se encuentran incorporadas en la página web del municipio, como asimismo, a través de un medio de comunicación radial que divulgó el hecho ilícito, según lo reconoce la propia señora T… C… en los descargos que presentó a fojas 57 del expediente. (/) En este contexto, es dable concluir que la notoriedad que tuvo el referido ilícito, cuestión que habría provocado un daño a la imagen del municipio, se encuentra suficientemente acreditada”[10].

Finalmente, cabe destacar que este criterio está contenido expresamente en el marco normativo de algunos regímenes disciplinarios especiales tales como, por ejemplo, dentro de la Administración, en el de Carabineros de Chile, y fuera de ella, en el del Honorable Senado. En efecto:

(1).- El Decreto 900, de 1967, del Ministerio del Interior, Reglamento de Disciplina de Carabineros de Chile Nº 11, a modo ejemplar, precisa: “Artículo 22.- Las faltas a que se refiere el presente Reglamento se clasificarán como sigue: 1) Relativas a la integridad moral del funcionario o al prestigio de la Institución. Se estimarán como tales, todos los actos que menoscaben la dignidad o el decoro funcionario, o que perjudiquen el buen nombre o el prestigio de la Institución, como ser:  (…) d).- Observar conducta impropia para con la familia o en otros actos de la vida social o privada y que trasciendan a terceros; (…) f).- Contraer habitualmente deudas y en especial si éstas son superiores a la capacidad económica del individuo, de modo que den margen a frecuentes y justificados reclamos; (…) h).- La ebriedad o intemperancia expuesta al público fuera del servicio, vistiendo uniforme o de civil haciendo notoria la calidad de miembro de la Institución. …”.

(2).- El Reglamento del Personal del Senado dispone: “Artículo 55.- Serán obligaciones de los funcionarios: (…) i) Observar una vida social acorde con la dignidad de su cargo en el Senado. Se vulnera esta obligación cuando la conducta del funcionario menoscaba o compromete el prestigio del Servicio o del personal de la Corporación de cualquier manera, tal como si incurre en mora en el pago de obligaciones pecuniarias o contrae deudas que superen su capacidad económica.”

Conclusión

A modo de conclusión, puedo señalar:

El prestigio de la Administración es uno de sus “activos” más preciados, toda vez que facilita su actuar en pos de la satisfacción de intereses generales/necesidades colectivas.

Por ello, el Derecho Administrativo contempla varios mecanismos que indirecta o directamente lo resguardan. Entre los mecanismos indirectos, podemos señalar a los principios de legalidad/juridicidad, de probidad, de protección de la confianza legítima del administrado, entre otros. Y entre los mecanismos directos, podemos señalar, respecto del funcionario al que un medio de prensa le ha imputado una actuación que comprometiere el prestigio de la institución, la facultad del superior jerárquico para ordenarle que ejerza su derecho de rectificación y respuesta; y el deber funcionario de observar una vida social acorde con la dignidad del cargo, cuya vulneración puede ser sancionada disciplinariamente, incluso si se verifica en la esfera de su vida privada, y que reconoce como uno de sus fundamentos, así como uno de sus límites, al prestigio de la Administración del Estado.

El deber funcionario de observar una vida social acorde con la dignidad del cargo se extiende en la esfera de la vida privada del funcionario público, mas el régimen disciplinario no puede sancionar todas las conductas que la configuren. Y sí puede hacerlo cuando tales conductas ocasionen una efectiva lesión al prestigio de la Administración del Estado.  (Santiago, 2 septiembre 2022)

[1] Domingo, Rafael, Auctoritas, Ariel Derecho, Madrid, 1999.

[2] Huneeus Cox, Pablo, Los burócratas, Editorial Nova Terra, Barcelona, 1974, p. 23.

[3] Ibíd.

[4] Dictamen de la Contraloría General de la República Nº E45.754-2020.

[5] Al respecto la Ley Nº 18.834, sobre Estatuto Administrativo, dispone: “Artículo 61.- Serán obligaciones de cada funcionario: (…) m) Justificarse ante el superior jerárquico de los cargos que se le formulen con publicidad, dentro del plazo que éste le fije, atendidas las circunstancias del caso.”, a lo que se agrega: “Artículo 63.- En la situación contemplada en la letra m) del artículo 61 si los cargos fueren de tal naturaleza que se comprometiere el prestigio de la institución, el superior jerárquico deberá ordenar al inculpado que publique sus descargos en el mismo órgano de comunicación en que aquellos se formularon, haciendo uso del derecho de rectificación y respuesta que confiere la ley respectiva.”

[6] Artículo 61, letra i, de la Ley Nº 18.834, sobre Estatuto Administrativo.

[7] Román Cordero, Cristian, “Derecho Administrativo Sancionador en Chile: “Ubicación” y “Límites””. En: Revista Derecho y Sociedad, Nº 54, Tomo I, 2020, p. 167.

Link: https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/22412

[8] Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 10.086-2000, jurisprudencia que igualmente se observa en dictámenes anteriores (Nºs 6.398-1983, 11.279-1986 y 36.021.1999) y posteriores (Nºs 42.372-2010, 3.259-2012, 77.441-2013, 26.411-2017 y 41.172-2017).

[9] Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 98.033-2014.

[10] Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 25.021-2012.